De Wro in het kort

De Wro brengt een duidelijk onderscheid aan tussen:

• beleid
  De Wro verlangt van iedere gemeente en provincie en Rijk een structuurvisie, waarin het ruimtelijk ontwikkelingsbeeld wordt beschreven. Daaraan moet men tevens een uitvoeringsstrategie verbinden die aangeeft op welke wijze men het beleid gaat realiseren;
• normstelling
  De juridische borging van de doorwerking van het beleid vindt plaats in bestemmingsplannen, inpassingsplannen en beheersverordeningen.

Bij de toedeling van de ruimtelijke bevoegdheden gaat de wetgever uit van het adagium ‘bevoegdheid volgt verantwoordelijkheid': een overheidsniveau dat verantwoordelijk wordt gehouden voor een bepaald ruimtelijk beleid, moet ook de bevoegdheden hebben om dat waar te maken.

Hieronder wordt aan de hand van de hoofdstukken van de Wro de inhoud kort weergegeven:

1. Algemene bepalingen
2. Structuurvisies
3. Bestemmings- en inpassingsplannen
3A. Beheersverordening
4. Algemene regels en specifieke aanwijzingen
5. Intergemeentelijke samenwerking in stedelijke gebieden [leeg]
6. Financiële bepalingen
7. Handhaving en toezicht op de uitvoering
8. Bezwaar en beroep
9. Planologische organen
10. Slotbepalingen

Hoofdstuk 1. Algemene bepalingen

Zoals in elke wet worden er in hoofdstuk 1 van de Wro een aantal definities gegeven. Deze zijn van belang voor de reikwijdte van de wet. In de Wro worden voor naar een zeer beperkt aantal begrippen ("grond, gronden of gebied" én "vaststellen van een bestemmingsplan") definities gegeven.

Hoofdstuk 2. Structuurvisies

De structuurvisie is een inhoudelijk richtinggevend document voor de ruimtelijke ontwikkeling. De gemeenten, provincies en het Rijk zijn verplicht om in het kader van een goede ruimtelijke ordening voor hun grondgebied één of meer structuurvisies vast te stellen. Het bevat de hoofdlijnen van het ruimtelijk beleid voor het gemeentelijke grondgebied. Ook is een structuurvisie mogelijk voor aspecten van het ruimtelijk beleid. De structuurvisie geeft tevens aan hoe men verwacht dat beleid uit te voeren.

De structuurvisie heeft vooral een intern structurerende functie. Er is geen hiërarchische verhouding tussen structuurvisies van rijk, provincie en gemeente. Aan de structuurvisie van bijvoorbeeld een provincie zijn burgers noch andere overheden gebonden. Ze legt geen verplichtingen op. De structuurvisie is een beleids- en ontwikkelingskader, geen toetsingskader.

De gemeenteraad stelt de structuurvisie voor de gemeentevast, provinciale staten voor de provincie en de Minister voor het Rijk. De Wro en het Bro geven geen procedurevoorschriften voor de totstandkoming van een structuurvisie.

Hoofdstuk 3. Bestemmings- en inpassingsplannen

Het grootste gedeelte van dit hoofdstuk heeft betrekking op bestemmingsplannen (gemeente) en inpassingsplannen (rijk en provincie). Een bestemmingsplan (of inpassingsplan) bestaat uit bestemmingen en regels. Met een bestemming wordt voor ieder stuk grond aangegeven waarvoor het gebruikt mag worden. Een bestemmingsplan is meestal een mix van beheer (het tegengaan ongewenste ontwikkelen) en uitvoering (het mogelijk maken van ontwikkelen).

In dit hoofdstuk van de Wro vindt u inhoudelijke en procedurele bepalingen met betrekking tot bestemmingsplannen en inpassingsplannen. Daarnaast gaat een gedeelte van dit hoofdstuk over coördinatie van (ruimtelijke) besluiten al dan niet tussen verschillende overheden. De structuur van dit hoofdstuk is als volgt:

• Afdeling 3.1. Bepalingen omtrent de inhoud van het bestemmingsplan
• Afdeling 3.2. Bepalingen omtrent de procedure van het bestemmingsplan
• Afdeling 3.2a. Bepalingen omtrent de procedure van wijziging of uitwerking van een bestemmingsplan
• Afdeling 3.3. Vaststelling bestemmingsplan of uitwerking daarvan naar aanleiding van een omgevingsvergunning
• Afdeling 3.4 Vervallen
• Afdeling 3.5. Inpassingsplannen van provincie en rijk
• Afdeling 3.6. Coördinatie bij verwezenlijking van ruimtelijk beleid

.

Afd. 3.1. Bepalingen omtrent de inhoud van het bestemmingsplan

Een belangrijke bepaling van deze afdeling is het eerste lid van artikel 3.1. Daar wordt aangegeven dat de gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vaststelt. Ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening wordt daarbij de bestemming van de in het plan begrepen grond aangewezen en worden met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende of gewenste bouwwerken.

Afd. 3.2. Bepalingen omtrent de procedure van het bestemmingsplan

In deze afdeling zijn de belangrijkste procedurele stappen tot vaststelling van een bestemmingsplan vastgelegd in artikel 3.8. Een nadere aanvulling (op enkele punten) wordt in het Besluit ruimtelijke ordening geregeld.
Daarnaast is hier de grondslag van een voorbereidingsbesluit opgenomen (art. 3.7). Een voorbereidingsbesluit is een verklaring van de gemeenteraad dat een bestemmingsplan voor het betreffende gebied wordt voorbereid. Met dit besluit wordt een voorbereidingsbescherming beoogd, waarmee bouw- en aanlegactiviteiten kunnen worden geweerd die nog op grond van het geldende bestemmingsplan mogelijk zijn.

Afd. 3.2a. Bepalingen omtrent de procedure van wijziging of uitwerking van een bestemmingsplan

Om bepaalde flexibiliteit in te bouwen kunnen door de Gemeenteraad in een bestemmingsplan bevoegdheden voor Burgemeester en Wethouders (met daarbij horende regels) op te nemen (artikel 3.6). In deze afdeling worden de procedurele aspecten met betrekking tot een wijzigings- of uitwerkingsplan geregeld.

Afdeling 3.3. Vaststelling bestemmingsplan of uitwerking daarvan naar aanleiding van een omgevingsvergunning

Hierin is geregeld dat wanneer er een verleende omgevingsvergunning tot afwijken van een bestemmingsplan wordt ingepast in een bestemmingsplan daartegen geen zienswijzen meer kunnen worden ingebracht. Belanghebbenden hebben hun zienswijzen al in de procedure van de omgevingsvergunning al kenbaar kunnen maken en ook was er de mogelijkheid tot beroep. Hun rechtsbescherming is dus gegarandeerd.

Afd. 3.5. Inpassingsplannen van provincie en rijk

Ook het Rijk en de provincies hebben op basis van de Wro de bevoegdheid om bestemmingsplannen te maken. In die situaties wordt in de Wro gesproken van inpassingsplannen. Met dit instrument kunnen de nationale en/of provinciale belangen ruimtelijk vastgelegd worden. Dit is in paragraaf 3.5.1 geregeld voor provinciale inpassingsplannen en in paragraaf 3.5.2 die van het Rijk.

De inhoudelijke en procedurele aspecten van een inpassingsplan zijn vrijwel gelijk aan die van het bestemmingsplan zoals hierboven beschreven afdelingen 3.1, 3.2 en 3.3. Er bestaat wel een extra verplichting om de gemeenteraad (provinciaal inpassingsplan) of de gemeenteraad en de provinciale staten (bij een rijksinpassingsplan) te horen. Hoe zij dit doen is vormvrij.

Afdeling 3.6. Coördinatie bij verwezenlijking van ruimtelijk beleid

In deze afdeling wordt geregeld dat samenhangende besluiten die nodig zijn voor een bepaalde activiteit gecoördineerd genomen kunnen worden. De titel van deze afdeling geeft al aan dat de inhoud van deze afdeling breder is dan alleen maar bestemmingsplannen of inpassingsplannen.
Het grootste gedeelte van de afdeling gaat of het mogelijk maken van (ruimtelijke) besluiten op gemeentelijk niveau (paragraaf 3.6.1), provinciaal niveau (paragraaf 3.6.2) en rijksniveau (paragraaf 3.6.3). De drie coördinatieregelingen bewerkstelligen een aanzienlijke procedurele versnelling: de procedures worden niet serieel maar parallel geschakeld, en kunnen in samenhang worden voorbereid en behandeld. Ook de beroepsregeling effectueert een snelle rechtszekerheid voor de gemeente, voor de bezwaarden en derden-belanghebbenden.
In paragraaf 3.6.4 wordt zaken geregeld omtrent grondgebruik en grondverwerving.

Hoofdstuk 3A. Beheersverordening

Sinds de invoering van de Wro is het instrument "Beheersverordening"geïntroduceerd. Een beheersverordening is een beheerregeling en heeft betrekking op een gebied waarin geen ruimtelijke ontwikkelingen worden voorzien. Een beheersverordening legt de bestaande situatie vast.

De beheersverordening kent een aantal voordelen ten opzichte van het bestemmingsplan. Een beheersverordening is in veel gevallen sneller en goedkoper te maken dan een bestemmingsplan en kent geen voorbereidingsprocedure en beroepsmogelijkheden.

Hoofdstuk 4. Algemene regels en specifieke aanwijzingen

Naast de bevoegdheid tot het vaststellen van bestemmingsplannen door de provincie of het Rijk voorziet de wet in de bevoegdheid voor de provincies en het Rijk om door middel van een verordening respectievelijk een algemene maatregel van bestuur algemene of specifieke eisen te stellen aan ruimtelijke besluiten van lagere overheden of aan de kwaliteit van die beslissingen. In de meeste gevallen zullen deze eisen betrekking hebben op de inhoud van bestemmingsplannen. In overwegende mate zal het eisen betreffen die een ruimtelijk kwaliteitsniveau omschrijven waaraan bestemmingsplannen in het algemeen of bestemmingsplannen in nader aangeduide gebieden, op een daarbij te bepalen tijdstip moeten voldoen. Het kan daarbij bijvoorbeeld gaan om een eis dat gemeenten in een nader omschreven gebied de bestemmingsplannen in die zin moeten wijzigen dat bepaalde bestemmingen niet meer mogelijk zijn (bijvoorbeeld een verbod om in het stroomgebied van rivieren te bouwen). Een ander voorbeeld is een algemene eis met betrekking tot het in acht nemen van afstanden tussen concurrerende bestemmingen.

Dit alles wordt in afdeling 4.1 geregeld voor de provincie en in afdeling 4.2. voor het Rijk.

Hoofdstuk 6. Financiële bepalingen

In deze afdeling worden aspecten geregeld wat betreft financiën in relatie met de ruimtelijke instrumenten van de Wro. Er zijn vier afdelingen:

• Afdeling 6.1. Tegemoetkoming in schade
• Afdeling 6.2. Vergoeding van hogere kosten van de gemeente
• Afdeling 6.3. Subsidies
• Afdeling 6.4. Grondexploitatie

.

Afdeling 6.1. Tegemoetkoming in schade

De zogeheten 'tegemoetkoming in schade', voorheen 'planschade', is het financiële nadeel dat een betrokkene heeft door het verschil tussen de nieuwe (onvoorziene) planologische situatie en de bestaande/oude situatie. Een eventuele vergoeding van het financiële nadeel kan pas aangevraagd worden als er sprake is van een onherroepelijk bestemmingsplan, uitwerkingsplan, wijzigingsplan of een onherroepelijke omgevingsvergunning (gericht op het afwijken van het bestemmingsplan).
Ook is hier geregeld dat met de aanvrager van een bepaald initiatief een planschadeovereenkomst gesloten kan worden.

Afdeling 6.2. Vergoeding van hogere kosten van de gemeente

In deze afdeling wordt de vergoeding van kosten geregeld wanneer een bijvoorbeeld een gemeente op verzoek van een ander overheidsorgaan (bijvoorbeeld het Rijk) een ruimtelijk besluit neemt.

Afdeling 6.3. Subsidies

In deze afdeling wordt de grondslag geregeld voor subsidieverlening door de minister voor onder ander de ontwikkeling of vaststelling van ruimtelijke visies en plannen van provincies of gemeenten, de voorbereiding van projecten of activiteiten die voor de uitvoering van het nationaal ruimtelijk beleid van strategisch belang zijn of voor de verwezenlijking van projecten of activiteiten die voor de uitvoering van het nationaal ruimtelijk beleid van strategisch belang zijn.

Afdeling 6.4. Grondexploitatie

Deze afdeling biedt gemeenten onder meer instrumenten om kosten van de planontwikkeling bij grondeigenaren te verhalen. Indien sprake is van een aangewezen bouwplan en daarvoor een ruimtelijk besluit (bijv. bestemmingsplan) nodig is, is een gemeente verplicht om haar kosten op de initiatiefnemer te verhalen. Deze kosten zijn limitatief opgenomen in de kostensoortenlijst. Een vrijwillige overeenkomst met een grondeigenaar, via een anterieure overeenkomst, is het uitgangspunt van de Wro. In deze overeenkomst afspraken met elkaar gemaakt worden over onder andere de kosten. Wanneer er geen anterieure overeenkomst is afgesloten dan dient de gemeente een exploitatieplan op te stellen. In het exploitatieplan staat een berekening van de exploitatiebijdrage die de grondeigenaar dient te betalen. Daarnaast kunnen er zaken worden geregeld ten aanzien van bijvoorbeeld woningcategorieën en betalingsvoorwaarden. De kosten die de gemeente mag verhalen, zijn in het Besluit Ruimtelijke Ordening (Bro) vastgesteld. Het exploitatieplan moet door de gemeenteraad gelijktijdig met het ruimtelijk besluit goedgekeurd te worden.

Hoofdstuk 7. Handhaving en toezicht op de uitvoering

In dit hoofdstuk is de bestuursrechtelijke handhaving geregeld van hetgeen bij en krachtens deze wet is bepaald, alsmede het bestuursrechtelijke toezicht op de uitvoering van de wet. Bij de invoering van de Wabo is een groot deel van de artikelen over handhaving en toezicht in deze afdeling komen te vervallen. In alle (handhavings)situaties waarbij er een mogelijkheid is deze te realiseren geldt het handhavingsregime van de Wabo. In de gevallen waarin echter in een planologisch besluit of regeling een absoluut gebruiksverbod is opgenomen, biedt het nieuwe artikel 7.2 Wro hiertoe een regeling. Dat artikel voorziet in een verbodsbepaling voor het gebruik van gronden en bouwwerken in strijd met regels of besluiten waarvan niet met omgevingsvergunning kan worden afgeweken. Een voorbeeld daarvan is een absoluut verbod om het bestaande gebruik te wijzigen als bedoeld in artikel 3.7, vierde lid, van de Wro. Een dergelijk verbod kan in een voorbereidingsbesluit of bij een verklaring als bedoeld in de artikelen 4.1, vijfde lid, of 4.3, vierde lid, zijn opgenomen. De handhaving van een dergelijk verbod verloopt dus via de Wro.

Hoofdstuk 8. Bezwaar en beroep

In afdeling 8.1. staan de bepalingen betreffende bezwaar en beroep voor de verschillende besluiten van de Wro. Zo is bijvoorbeeld in artikel 8.2 geregeld dat belanghebbende bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een beroepsschrift kunnen indienen.

In afdeling 8.2. is de wettelijke grondslag geregeld voor de Stichting Advisering bestuurrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB). De StAB is een onpartijdige deskundige die de bestuursrechter desgevraagd adviseert over geschillen op het gebied van het fysieke leefmilieu.

Hoofdstuk 9. Planologische organen

In deze afdeling is de grondslag gelegd voor het instellen van planologische (advies) organen. Op het ogenblik is alleen geregeld dat elke provincie een provinciale planologische commissie moet hebben ten behoeve van het overleg over en de coördinatie van zaken betreffende provinciaal ruimtelijk beleid. In het aangenomen wetsvoorstel Wet ruimtelijke ordening is een afdeling 9.2 opgenomen met bepalingen betreffende een Ruimtelijk planbureau. Deze afdeling is echter (nog) niet in werking getreden.

Hoofdstuk 10. Slotbepalingen

In dit laatste hoofdstuk wordt een zeer divers aantal aspecten geregeld, waaronder verplichtingen over handhavingsbeleid, de kosten die samenhangen met uitvoering van de wet en de procedure die samenhangt met het besluitvorming over de wet en de procedure die samenhangt met de in de wet aangegeven mogelijkheden voor algemene maatregelen van bestuur.

In artikel 10.3 is bepaald dat voor gronden die niet tot een provincie of gemeente behoren een rijksbestemmingsplan kan worden vastgesteld door de Minister. Voorwaarde is dat dit per AMvB is bepaald door de ministers van I&M en Verkeer en Waterstaat.

In artikel 10.4 is aangegeven dat bij Koninklijk besluit kan worden bepaald dat deze wet niet van toepassing is voor werken of werkzaamheden ten behoeve van de landverdediging.

Artikel 10.7 geeft de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur voorschriften te gegeven ten behoeve van de nakoming van internationale verplichtingen die samenhangen met de wet. Afdeling 10.8 biedt de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur nadere regelingen te stellen voor een betere uitvoering van de wet.

In artikel 10.10 is aangegeven dat de minister elke 5 jaar verslag moet doen van de effecten van de wet in de praktijk en hoe de wet dient te worden aangehaald.