Participatie in de beperkte procedure: de koppeling met zienswijzen
Maatwerk op basis van inhoudelijke overwegingen
Bij de inzet en vormgeving van participatie is niet zozeer de vraag belangrijk of er een beperkte of uitgebreide procedure aan de orde is, maar wat het belang van de initiatiefnemer, bevoegd gezag en/of omgeving is bij participatie. Bij de beoordeling daarvan zijn de volgende vragen relevant:
- Over welke thema's is er in het voortraject reeds gesproken en in welke mate?
- Heeft het project een aanzienlijke impact op belanghebbenden?
- Is er beleidsmatige ruimte voor afwegingen en bijstellingen van het besluit?
- Is het bestuur in staat en bereid zich open te stellen voor externe inbreng?
Zijn de relevante thema's in het voortraject reeds uitgebreid met de omgeving besproken, dan valt te overwegen de wettelijke verplichtingen als leidraad te nemen en niet te kiezen voor het actief stimuleren van participatie. Heeft een project echter een aanzienlijke impact op belanghebbenden, en is er ook ruimte en bestuurlijke bereidheid om de inbreng van belanghebbenden mee te nemen, dan ligt het voor de hand meer werk te maken van het participatieproces. Bedenk hierbij dat de ervaring heeft geleerd dat vroegtijdige participatie van belanghebbenden één van de succesfactoren is voor meer draagvlak en een effectief en efficiënt proces.
Voorbeeld: een nieuwe milieuvergunning bij een bedrijf waarvan de omgeving overlast ervaart, wordt door de omgeving als zeer belangrijk geacht. Het is dan ook de vraag of het verstandig is pas na opstellen van het MER de omgeving te betrekken en dit te doen via de minimale aanpak van het ‘gelegenheid bieden tot indienen van zienswijzen'. De relatie tussen bedrijf en omwonenden zal er waarschijnlijk niet beter op worden. Communicatie in een vroeg stadium over wat de overwegingen zijn, kan vaak al veel kou uit de lucht halen. Mensen willen namelijk vaak vooral gehoord worden.
Aan de andere kant biedt de beperkte procedure ook de mogelijkheid efficiënt om te gaan met die situaties waarin er weinig belanghebbenden zijn en/of weinig impact op de omgeving te verwachten is. Het tijdig informeren van de omgeving en periodiek bijpraten kan dan al voldoende zijn.
Kortom, wel of geen participatie in de beperkte procedure is maatwerk op basis van inhoudelijke overwegingen.
Agendabepaling participatie: waar waren we ook al weer gebleven?
De beperkte procedure is niet voor niets beperkt. De meeste initiatieven hebben meestal al een heel traject van voorbereiding en besluitvorming doorlopen in het kader van de ruimtelijke besluitvorming (structuurvisies, bestemmingsplannen, inpassingsplannen). Er zijn al veel afwegingen gemaakt, onder meer op basis van de eerdere participatie.
Het is wel goed om eerdere besluitvorming en overwegingen goed te markeren aan het begin van een nieuw participatieproces: waar waren we ook al weer gebleven?
Wees overigens tolerant tegenover omwonenden die - ook al is daar bij eerdere gelegenheden al ruimschoots over gediscussieerd - opnieuw nut en noodzaak aan de orde stellen. Er kan sprake zijn van nieuwe deelnemers die de projectcontext missen. Ook zijn omwonenden niet gebonden aan de projectstappen en staan daar dus vrijer in. Maar leid de discussies dan wel weer terug naar het juiste kader: wat is er reeds besloten (en waarom) en voor welke besluiten staan we nu? In de meeste gevallen zal men deze inkadering accepteren (tenzij het voortraject slecht is uitgevoerd).
Zienswijzen en participatie na afronding van het MER
In de beperkte procedure komen zienswijzen (en dus de participatie) pas in beeld aan het eind van het besluitvormingsproces. Het bieden van de mogelijkheid tot indienen van zienswijzen kan dan ook gezien worden als een formele afronding van het proces. De laatste bijeenkomsten in het kader van participatie kunnen tevens gebruikt worden als informatiebijeenkomsten in het kader van de formele ter inzagelegging.
De zienswijzen na afronding van het MER zijn vaak een goede toets van het participatieproces. Bij een goed verlopen participatieproces is de inhoud van de zienswijzen bekend of goed voorspelbaar voor de initiatiefnemer. En vaak is het aantal zienswijzen ook beperkt, omdat door goede communicatie onduidelijkheden zijn weggenomen en de kou uit de lucht gehaald is. Dit is overigens geen automatisme; bij gevoelige projecten kan het participatieproces weliswaar goed zijn verlopen, maar blijft men tegen het project.
Wie is verantwoordelijk voor ter inzagelegging en participatie?
Het bevoegd gezag is wettelijk verantwoordelijk voor de ter inzagelegging en afwikkeling van de ingebrachte zienswijzen (via bijvoorbeeld een Nota van Antwoord), zowel in het voortraject als bij publicatie van het MER/ontwerpbesluit. In de praktijk is er vaak sprake van samenwerking tussen initiatiefnemer en bevoegd gezag (onder verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag).
Op de ter inzagelegging en afwikkeling van ingebrachte zienswijzen na, zijn er voor het participatieproces zelf geen wettelijke vereisten ten aanzien van verantwoordelijkheden, al is de ter inzage legging zelf natuurlijk wel de verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag. Het is verstandig hierover afspraken te maken tussen initiatiefnemer en bevoegd gezag. Hoewel de initiatiefnemer vaak het proces en de inhoud vorm geeft, vindt de gehele m.e.r.-procedure plaats onder de verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag. Het is dus duidelijk dat beiden belang hebben bij een goed vormgegeven participatieproces. Het is daarbij belangrijk dat goed verslag gedaan wordt van het participatieproces. De resultaten zijn namelijk van groot belang bij de besluitvorming door het bevoegd gezag.
Beter is het nog als het bevoegd gezag door de initiatiefnemer betrokken wordt bij het participatieproces. Het bevoegd gezag is dan optimaal op de hoogte van de afwegingen en het krachtenveld.