Participatie: hoe intensief, waar hangt dat vanaf?

Wel of niet meer doen dan wat minimaal verplicht is?

Op twee momenten de gelegenheid bieden om zienswijzen in te dienen - en niet meer dan dat - is het wettelijk verplichte minimum. De volgende vragen kunnen u helpen om te bepalen of het verstandig is daarmee te volstaan:

• Heeft het plan of project een aanzienlijke impact op belanghebbenden (met belanghebbenden wordt in de geval bedoeld de mensen die zienswijzen indienen, dit kan in principe iedereen zijn)?
• Is er beleidsmatige ruimte voor afwegingen en bijstellingen van het plan?
• Kan het bestuur en is het bereid zich open te stellen voor externe inbreng?

Is het antwoord op één of meer vragen een duidelijk ‘nee', dan valt te overwegen de wettelijke verplichtingen als leidraad te nemen en niet te kiezen voor het actief stimuleren van participatie door belanghebbenden. Heeft een plan of project wél een aanzienlijke impact op belanghebbenden, en is er ook ruimte en bestuurlijke bereidheid om de inbreng van belanghebbenden mee te nemen, dan ligt het voor de hand meer werk te maken van het participatieproces. Bedenk hierbij dat de ervaring heeft geleerd dat vroegtijdige participatie van belanghebbenden één van de succesfactoren is voor meer draagvlak, een effectief en efficiënt proces en inhoudelijke verrijking van de besluitvorming.

Bestuurlijke zorgen over participatie

Er is soms aarzeling bij bestuur en management over participatie bij gevoelige projecten, zeker als er kritische belangenorganisaties actief zijn. Bij participatie stelt de initiatiefnemer zich immers open voor externe invloed en daar maken dergelijke organisaties beslist gebruik van. Veel organisaties hebben toch twee ‘gezichten'. Enerzijds maken zij gebruik van media om zich te profileren en dat doen zij veelal via door duidelijke, soms ongenuanceerde meningen te ventileren. Anderzijds zijn veel organisaties bereid om achter de schermen op basis van redelijkheid te overleggen. Het is goed om die laatste mogelijkheid te verkennen en dat met het bestuur en management te delen.

Het is wel verstandig om te beseffen dat participeren door actieve, kritische groepen vaak ook een vorm van onderhandelen is. Dat vergt de nodige vaardigheden bij medewerkers en bestuurders. Om goed beslagen ten ijs te komen kunt u zich verdiepen in onderhandelingsstrategieën voor coöperatieve en non-coöperatieve situaties.

Een andere zorg van bestuurders betreft vaak de kosten die samenhangen met participatie. Het is waar dat participatie geld kost. Het is meestal een verstandige investering omdat goede participatieprocessen aantoonbaar effectief zijn in bijvoorbeeld de aantallen beroepen die ingesteld worden bij de bestuursrechter. Ook worden plannen inhoudelijk beter en dat vergroot de kans op politiek en juridisch resultaat. Een goed participatieproces maakt het risico op politieke en juridische uitglijders dus kleiner.

Omdat het succes van participatie niet ligt in de vormgeving van brochures, artists impressions en dergelijke, kunnen hier kosten bespaard worden. Kort door de bocht gezegd: investeer in tijd, aandacht en houding en niet in vormgeving.

De laatste bestuurlijke zorg betreft de extra tijd die participatie zou kosten. Door het parallel schakelen van plan- en participatieprocessen hoeft er geen sprake te zijn van vertraging. Zo kan men bijvoorbeeld in het voortraject starten met ontwerpen terwijl de wensen uit de omgeving nog geïnventariseerd worden. Deze worden dan iets later ingebracht.

Hoe intensief?

Van belang is niet alleen te bepalen of u wel of niet een participatieproces in gang gaat zetten; van belang is ook hoe intensief dit proces gaat worden. Vraagt u bijvoorbeeld vooral om reacties op een plan dat u hoofdzakelijk zelf ontwikkelt? Of betrekt u juist belanghebbenden (al dan niet op basis van gelijkwaardigheid) actief bij het opstellen van het MER zelf en gaat u met hen onderhandelen? Kortom, welke positie geeft u de belanghebbenden in een proces, hoeveel invloed krijgen zij? Dat kan ook per belanghebbende verschillen. Het loont een omgevingsanalyse te maken en op basis hiervan een participatiestrategie te bepalen (zie webpagina Controversiële plannen of projecten: investeer in het proces).

Wees consistent!

Het is raadzaam van meet af aan transparant over uw bedoelingen met het participatieproces te zijn en er steeds naar te streven om met goede argumenten op de inbreng van belanghebbenden te reageren. Belangrijker nog is dat uw aanpak van het participatieproces consistent is. Belanghebbenden in het begin constructief mee laten ontwerpen, maar de inbreng vervolgens slecht beargumenteerd ter zijde leggen is onverstandig. Een valkuil in de praktijk is vooral dat met een enthousiast begin hoge verwachtingen worden gewekt die gaande het proces niet meer ingelost worden. Dan verwatert het proces, met frustraties als gevolg. Bedenk daarom bij de start van de procedure en het proces allereerst: hoe intensief willen we belanghebbenden betrekken en wat zijn geschikte werkvormen die daarbij passen? Meteen daarna volgt de vraag: kunnen we dit blijven waarmaken, houden we dit vol?

Om de gedachten te bepalen ...

Hieronder volgt een overzicht waarin verschillende niveaus van de intensiteit van het participatieproces gekoppeld zijn aan verschillende situaties en verschillende werkvormen. Wellicht is dit schema behulpzaam om de gedachten te bepalen: wat is van toepassing op het plan of project dat u onder uw hoede hebt?