De m.e.r.-procedure: een toelichting

Eisen volgen uit de Wet milieubeheer

Bij de toelichting van de procedurele en inhoudelijke eisen is aangegeven in welk artikel van de Wet milieubeheer dit is geregeld. Wilt u direct kunnen zoeken naar de toelichting op een specifiek artikel van de Wet milieubeheer in deze handleiding, ga dan naar ‘Overzicht van paragraaf- en artikelindeling van de Wet milieubeheer'.

Koppeling aan de procedure voor het plan of besluit

Doel van m.e.r. is het milieubelang volwaardig te laten meewegen bij de vaststelling van plannen en besluiten van de overheid over initiatieven en activiteiten van publieke en private partijen die (uiteindelijk) kunnen leiden tot belangrijke gevolgen voor het milieu. De m.e.r.-procedure is dus gekoppeld aan de procedure die moet worden doorlopen voor het betreffende plan of besluit. Dus primair moet worden voldaan aan de eisen van de . zogenoemde ‘moederprocedure’ of ‘basisprocedure’. Deze eisen zijn in zeer uiteenlopende wetten en regelingen vastgelegd. Dit is afhankelijk van het type plan of besluit en het bestuursorgaan dat bevoegd is tot de voorbereiding dan wel vaststelling hiervan, het bevoegd gezag. Deze handleiding geeft geen overzicht en beschrijving van deze eisen. Als u wilt weten voor welke plannen en besluiten m.e.r. verplicht is, ga dan naar ‘In welke gevallen is m.e.r. of m.e.r.-beoordeling verplicht?’

Ruimte voor maatwerk

In de Wet milieubeheer zijn de eisen voor het doorlopen van de m.e.r.-procedure in een aantal gevallen niet gespecificeerd (een zekere mate van vormvrijheid). Dit is gedaan om het bevoegd gezag ruimte te bieden voor maatwerk. Elk plan en besluit is immers uniek. Het bevoegd gezag zal zelf bij de voorbereiding van een m.e.r.-plichtig plan of besluit moeten bepalen hoe invulling wordt gegeven aan proces, procedure en inhoud. Bijvoorbeeld wanneer de m.e.r.-procedure wordt gestart en hoe deze wordt gekoppeld aan de procedure voor het plan of besluit, hoe alternatiefontwikkeling plaats vindt, hoe de kwaliteit wordt geborgd en hoe wordt omgegaan met participatie van maatschappelijke organisaties, bedrijven en burgers. De accenten die uiteindelijk in de voorbereiding van een plan of besluit worden gekozen worden onder meer bepaald door:

• Het doel van het plan of besluit.
• De betrokken (overheid)instanties en de beleidsfase waarin dit plan of besluit verkeert.
• De maatschappelijke en ruimtelijke context.
• De te verwachten (milieu)gevolgen.
• De mate van gevoeligheid op bestuurlijk en ambtelijk niveau en in de ‘omgeving’.

Uitgebreide en beperkte procedure

Er is een uitgebreide m.e.r.-procedure en een beperkte m.e.r.-procedure. Bij de beperkte m.e.r.-procedure vervallen een aantal eisen uit de uitgebreide procedure. Bij een groot deel van de m.e.r.-plichtige gevallen is de uitgebreide procedure aan de orde: bij alle plannen en bij complexe besluiten.
De beperkte procedure geldt alleen voor besluiten in kolom 4 als afdeling 3.4 Awb en één of meer artikelen van afdeling 13.2 Wm van toepassing zijn (art 7.24, lid 1 Wm). Uitzonderingen hierop, en waar toch de uitgebreide procedure geldt, zijn besluiten waar wel afdeling 3.4 Awb en een of meer artikelen van afdeling 13.2 Wm van toepassing zijn maar:

• waarvoor op grond van de artikel 2.8 eerste lid, van de Wet natuurbescherming een passende beoordeling gemaakt moet worden;
• die tevens een omgevingsvergunning tot het afwijken van het bestemmingsplan / beheersverordening inhouden op basis van art. 2.12 lid 1 onder a onder 3 Wabo ;
• waarbij voor de inpassing van die activiteit (met het besluit) ook tegelijkertijd een plan wordt voorbereid en dat plan uitsluitend wordt voorbereid met het oog op de inpassing van die activiteit (en er dus één milieueffectrapportage moet worden gemaakt (art. 14.4b Wm)).

Het belangrijkste besluit dat mogelijk via de beperkte m.e.r.-procedure genomen kan worden is de omgevingsvergunning op basis van art. 2.1 lid 1 onder e Wabo (het oprichten, veranderen of in werking hebben van een inrichting of een mijnbouwwerk). Andere besluiten die hieronder kunnen vallen zijn bijv. vergunningen in het kader van de Kernenergiewet, de waterwet (artikelen 6.2, 6.3 en 6.4) en de Ontgrondingenwet (artikel 3).

Waarom een beperkte procedure?

In de memorie van toelichting bij de modernisering van m.e.r. in de Wet milieubeheer is aangegeven dat in deze gevallen de beperkte procedure mag worden doorlopen omdat:

• Hierdoor een betere stroomlijning van de m.e.r.-procedure en de vergunningprocedure mogelijk is zodat beter kan worden aangesloten bij het in deze situatie gebruikelijke informele vooroverleg tussen bevoegd gezag en initiatiefnemer.
• Dit besluiten betreft met in het algemeen minder ingrijpende milieugevolgen waarbij de beperkte procedure voldoende waarborgen biedt voor participatie en kwaliteit.
• Bij dergelijke vergunningaanvragen vaak al een planfase vooraf is gegaan waarbij al een m.e.r.-procedure is doorlopen of milieu-informatie is verzameld, bijvoorbeeld bij de aanwijzing van de locatie in een structuurvisie of bestemmingsplan.

De vergunningaanvraag vormt dan het sluitstuk van het besluitvormingsproces waarbij in het MER kan worden aangesloten bij al eerder verzamelde milieu-informatie. Door overigens de locatie in de planfase zodanig te kiezen dat een passende beoordeling niet noodzakelijk is, kan bij een vergunningaanvraag de beperkte procedure in plaats van de uitgebreide procedure worden doorlopen.

De procedurestappen: overzicht & toelichting

Wilt u een overzicht van de uitgebreide en de beperkte procedure, ga dan naar ‘Wat zijn de procedurestappen?’. Vanuit dit overzicht kunt u per procedurestap verder ‘klikken’ naar de toelichting. Daarbij wordt waar relevant ingegaan op de extra eisen die gelden in het geval van grensoverschrijdende m.e.r. Hierover zijn afspraken gemaakt tussen Vlaanderen en Nederland en Duitsland en Nederland. Wilt u hier een overzicht van, ga dan naar ‘Grensoverschrijdende m.e.r.: eisen en afspraken’ .

De actoren en rollen

Wilt u een overzicht van wie op welk moment betrokken is bij de uitgebreide en de beperkte procedure (de actoren en rollen), ga dan naar ‘Wie zijn en worden bij de procedure betrokken?’. Centraal in de procedure staat het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het voorbereiden dan wel vaststellen van het betreffende m.e.r.-plichtige plan of besluit, het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag is eindverantwoordelijk voor zowel het correct doorlopen van de moederprocedure als de m.e.r.-procedure. Bij besluiten is daarnaast ook een belangrijke rol weggelegd voor degene die de m.e.r.-plichtige activiteit wil ondernemen, de zogenoemde initiatiefnemer. De initiatiefnemer kan zelf het bevoegd gezag zijn, maar dit kan ook een andere overheidsinstantie zijn of een private partij.

Tips en trucs voor in de praktijk

In de kunt u tips en trucs vinden voor in de praktijk over de volgende onderwerpen:

• De invulling van de regierol door het bevoegd gezag, vooral koppeling aan de moederprocedure, bij de uitgebreide procedure en bij de beperkte procedure.
• Kwaliteitsborging bij de uitgebreide procedure en bij de beperkte procedure.
• Alternatiefontwikkeling bij de uitgebreide procedure en bij de beperkte procedure.
• Participatie bij de uitgebreide procedure en bij de beperkte procedure.
• Reikwijdte en detailniveau bij de uitgebreide procedure en bij de beperkte procedure.

Wet milieubeheer: onderscheid plannen en besluiten

Als het bevoegd gezag zelf ook de initiatiefnemer is, zijn enkele procedurele eisen bij de uitgebreide m.e.r.-procedure niet relevant. Daarom is er voor de inzichtelijkheid voor gekozen om in de Wet milieubeheer de procedure bij plannen apart op te nemen in de paragrafen 7.3, 7.4 en 7.5, want voor plannen geldt altijd de uitgebreide procedure en is het bevoegd gezag zelf ook in alle gevallen de initiatiefnemer. De procedure voor besluiten is opgenomen in de paragrafen 7.6, 7.7, 7.8, 7.9 en 7.10, waarbij onderscheid is gemaakt in de voorbereiding volgens de beperkte procedure (paragraaf 7.8) en volgens de uitgebreide procedure (paragraaf 7.9).

Let op: als het bevoegd gezag bij een besluit ook de initiatiefnemer is, moet de passende scheiding van functies worden toegepast.

Algemene wet bestuursrecht (Awb)

Naast de eisen van de moederprocedure en de m.e.r.-procedure moet ook worden voldaan aan de eisen uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit betreft bijvoorbeeld eisen in relatie tot de wijze van openbare kennisgeving en ter inzage legging van stukken. Bij de toelichting op de procedurestappen in deze handleiding zijn deze eisen aangegeven.

Wabo

De kern van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is de omgevingsvergunning. Deze vergunning bundelt een aantal bestaande toestemmingsstelsels voor plaatsgebonden projecten die op de een of andere manier van invloed zijn op de fysieke leefomgeving. Voor de m.e.r. is relevant dat het oprichten, veranderen of in werking hebben van een inrichting of een mijnbouwwerk in de Wabo is opgenomen. Dit verandert niets aan een eventuele m.e.r.-plicht.

De procedures voor het verlenen van de omgevingsvergunning sluiten aan bij de voorbereidingsprocedures van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Awb kent een reguliere en een uitgebreide voorbereidingsprocedure. In het geval dat een milieuvergunning vergezeld gaat van een m.e.r. moet altijd de uitgebreide procedure gevolgd worden. De Wabo en de uitgebreide voorbereidingsprocedure zijn niet van invloed op de procedurele en inhoudelijke eisen van m.e.r. zoals beschreven in deze handleiding. Aan de eisen van beide procedures moet worden voldaan, waarbij koppeling verplicht is.

Passende beoordeling en m.e.r. van plannen

Op grond van art. 7.2a Wm zijn plannen waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt m.e.r.(beoordelings)-plichtig. Pas op: de definitie van ‘plan’ is in dit kader breder dan de definitie in het kader van het Besluit m.e.r.; hieronder kunnen ook besluiten in het kader van het Besluit m.e.r. vallen! Voor meer informatie, ga naar ‘Plicht in geval van passende beoordeling’ . In welke gevallen het maken van een passende beoordeling voor plannen verplicht is, is geregeld in artikel 2.8 eerste lid, van de Wet natuurbescherming.

In sommige gevallen is het mogelijk een plan-m.e.r.-beoordeling uit te voeren als de m.e.r.-plicht enkel ontstaat vanwege de passende beoordeling. Het plan mag dan niet kaderstellend zijn voor categorieën in het Besluit m.e.r. Ook mag het plan enkel over kleine gemeentelijke gebieden gaan of over kleine wijzigingen. Het bevoegd gezag kan in deze gevallen eerst beoordelen of er een plan-m.e.r. nodig is. De plan-m.e.r.-beoordeling moet voldoen aan de criteria van bijlage II van de Europese Smb-richtlijn. Dit staat in artikel 3 van het Besluit m.e.r.

In het artikel 14.4d Wm is een coördinatieprocedure opgenomen voor het geval er ook een passende beoordeling voor de Wet natuurbescherming wordt gemaakt. Dat houdt in dat het MER en de passende beoordeling gelijktijdig ter inzage worden gelegd.

Passende beoordeling en m.e.r. van besluiten

De verplichting tot het uitvoeren van een passende beoordeling leidt bij besluiten niet tot m.e.r.-plicht.  Voor meer informatie, ga naar ‘Plicht in geval van passende beoordeling’.

In welke gevallen het maken van een passende beoordeling voor besluiten verplicht is,  is geregeld in artikel 2.8 eerste lid, van de Wet natuurbescherming.

In een brief van het ministerie van LNV wordt het bevoegd gezag gevraagd om initiatiefnemers te wijzen op de voordelen van een mogelijke koppeling van m.e.r. en passende beoordeling. Genoemd worden:

• Betere stroomlijning van natuurinformatie: minder dubbele informatie en gelijktijdige beschikbaarheid waardoor het bevoegd gezag en het publiek dit in samenhang kunnen bekijken.
• Onafhankelijke kwaliteitsborging van de Commissie voor de milieueffectrapportage (Commissie m.e.r.) over de juistheid en de volledigheid van de passende beoordeling als onderdeel van het MER.
• In het milieueffectrapport kan rekening worden gehouden met de vereisten uit de Wet Natuurbescherming, vooral de verplichting tot alternatievenonderzoek.