Wanneer is sprake van onlosmakelijkheid?

Wanneer is er wel en wanneer geen sprake van onlosmakelijkheid?

Onlosmakelijkheid

Het criterium van de onlosmakelijkheid is neergelegd in artikel 2.7 Wabo. Dit artikel bevat het vereiste dat onlosmakelijk samenhangende activiteiten in één keer moeten worden aangevraagd. Wat is nu onlosmakelijke samenhang?

In de Wabo is geen limitatieve opsomming gegeven van onlosmakelijke activiteiten. Of sprake is van onlosmakelijkheid, moet per geval worden bekeken. Het criterium daarbij is of bij één handeling sprake is van meerdere activiteiten zoals bedoeld in de artikelen 2.1 en 2.2 van de Wabo (de activiteiten waarvoor een omgevingsvergunning is vereist). Als de handeling niet kan worden uitgevoerd zonder direct meerdere activiteiten uit te voeren, dan is sprake van onlosmakelijkheid.

De rechter formuleerde dit zo: Van onlosmakelijke samenhang is slechts sprake als één feitelijke handeling per definitie in meerdere vergunningplichten, als bedoeld in artikel 2.1 of art. 2.2 van de Wabo, resulteert (Rechtbank Amsterdam, 30-11-2011, LJN BU9195).

Voorbeelden van onlosmakelijkheid:

• het verbouwen van een rijksmonument: dat leidt direct tot de activiteiten bouwen van een bouwwerk (artikel 2.1 lid 1 onder a Wabo) en wijzigen van een beschermd monument (artikel 2.1 lid 1 onder f Wabo). Het is onmogelijk te bouwen aan een monument zonder het monument te wijzigen.
• het bouwen en oprichten van een betoncentrale: dat leidt direct tot de activiteiten bouwen van een bouwwerk (artikel 2.1 lid 1 onder a Wabo) en het oprichten en in werking hebben van een inrichting (artikel 2.1 lid 1 onder e Wabo). Het een kan niet los van het ander.
• het bouwen van een bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan: dat leidt direct tot de activiteiten bouwen van een bouwwerk (artikel 2.1 lid 1 onder a Wabo) en het gebruik in strijd met het bestemmingsplan (artikel 2.1 lid 1 onder c Wabo). Het een kan niet los van het ander.

Als er geen sprake is van onlosmakelijkheid, ontbreekt de noodzaak om de verschillende activiteiten direct uit te voeren. De ene activiteit kan eerst worden uitgevoerd en daarna pas de andere. Er kan weliswaar onderlinge samenhang bestaan, maar die is niet onlosmakelijk. Ook niet wanneer de ene activiteit niet kan plaatsvinden, voordat een andere activiteit is uitgevoerd.

Voorbeelden waarin geen sprake is van onlosmakelijkheid:

• Het bouwen van een garage op de locatie waar een boom staat: dat zijn weliswaar twee samenhangende activiteiten, namelijk het bouwen van een bouwwerk (artikel 2.1 lid 1 onder a Wabo) en het kappen van een boom (artikel 2.2 lid 1 onder g Wabo), maar het kappen van de boom hoeft niet direct met het bouwen plaats te vinden. Het kappen van de boom kan immers ook los van het bouwen van de garage plaatsvinden. Het bouwen behelst een andere handeling dan het kappen van de boom.
• Het slopen van een bestaand bouwwerk en het bouwen van een nieuw bouwwerk; dat zijn weliswaar twee samenhangende activiteiten, namelijk het slopen van een bouwwerk (artikel 2.2 lid 1 onder a Wabo) en het bouwen van een bouwwerk (artikel 2.1 lid 1 onder a Wabo), maar ze zijn los, na elkaar, uit te voeren.
• Het bouwen en het brandveilig in gebruik nemen van een school: dat zijn weliswaar twee samenhangende activiteiten, namelijk het brandveilig in gebruik nemen van van een bouwwerk (artikel 2.1 lid 1 onder d Wabo) en het bouwen van een bouwwerk (artikel 2.1 lid 1 onder a Wabo), maar ze zijn los, na elkaar, uit te voeren.

Gevolgen voor het indienen van de aanvraag

Onlosmakelijke activiteiten moeten gelijktijdig, in één aanvraag, worden aangevraagd. Opsplitsen in deelprojecten mag niet. Het is wel mogelijk deze activiteiten gefaseerd aan te vragen. Bijvoorbeeld het bouwen in fase 1 en het wijzigen van een monument in fase 2.

Activiteiten die niet onlosmakelijk zijn, mogen wel in meerdere aanvragen, in deelprojecten, worden aangevraagd. Uiteraard is het ook toegestaan om de activiteiten in één aanvraag aan te vragen. Dit is echter niet verplicht.

Voor een verdere toelichting op het begrip onlosmakelijkheid zie Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 8 en de Leidraad Wabo in de praktijk, deel II, paragraaf 5.3.2.

Het begrip onlosmakelijk is daarnaast ook uitgebreid beschreven in de Nadere Memorie van Antwoord bij de Invoeringswet voor de Wabo, Kamerstukken I 2009-2010,  31 95, nr. E naar aanleiding van vragen van de Eerste Kamer. Op pagina 2 en 3 van dit stuk staat de volgende tekst:

De uitleg in de memorie van antwoord over de begrenzing van de mogelijkheid om activiteiten te verdelen over meerdere projecten en dus ook over meerdere aanvragen om omgevingsvergunning, heeft de leden van de fractie van de PvdA gerustgesteld. Zij veronderstellen evenwel dat het bij die uitleg gegeven voorbeeld over het kappen van een boom op een plek waar vervolgens een schuur wordt gebouwd, gaat om twee onlosmakelijk samenhangende activiteiten.

In reactie hierop benadruk ik dat het voor de hand ligt dat voor beide activiteiten (kappen van een boom en het op die plaats bouwen van een schuur) tegelijk vergunning wordt gevraagd. Om de schuur te kunnen bouwen zal immers ook de boom moeten worden gekapt. Bij de voorbereiding van de aanvraag, via het digitale omgevingsloket, het aanvraagformulier en het eventuele vooroverleg zal dat dan ook aan de orde komen. Op het bevoegd gezag rust bovendien op grond van artikel 3:20 van de Algemene wet bestuursrecht een inspanningsverplichting om de aanvrager te wijzen op eventueel andere benodigde vergunningen. Daarbij zal het ook veelal bij een aanvraag om het kappen van een boom, gelet op het toetsingskader, nodig zijn om aan te geven met welk doel de boom zal worden gekapt. De aanvrager zal er doorgaans bij gebaat zijn dat er snel duidelijkheid bestaat of beide activiteiten mogen worden verricht. Dankzij de Wabo kunnen en zullen beide activiteiten naar verwachting dan ook tegelijk worden aangevraagd.

In dit geval is echter geen sprake van onlosmakelijke samenhang tussen beide activiteiten. Artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo is zo geformuleerd dat het gaat om een handeling die onder twee of meer activiteitenomschrijvingen valt (die dus in meer dan één categorie vergunningplichtige activiteiten valt). Dat doet zich bij bouwen en kappen niet voor. Het kappen van een boom is feitelijk een andere handeling dan het bouwen van een schuur en de activiteiten zijn daarmee dan ook niet onlosmakelijk samenhangend. Een verdergaande onlosmakelijke samenhang-regeling, zal juridisch complicerend zijn vanwege de interpretatieruimte die dit met zich meebrengt. Anders dan de huidige regeling, die uitgaat van de op zichzelf heldere constructie dat de ene activiteit tegelijk ook een andere activiteit is, ontstaat dan elke keer een beoordelingsvraagstuk waarbij moet worden bezien in hoeverre de ene activiteit niet zonder de andere activiteit kan plaatsvinden. Dat leidt voor het bevoegd gezag tot een lastige onderzoeksplicht en kan leiden tot uiteenlopende interpretaties en meningsverschillen met bijvoorbeeld de aanvrager of een activiteit wel of niet gelijktijdig moet worden aangevraagd. Dit zal leiden tot hogere bestuurlijke lasten, terwijl zo'n verdergaande samenhang voor een goede beoordeling van de diverse activiteiten helemaal niet noodzakelijk is.