In hoeverre kan mandatering of delegatie bij de omgevingsvergunning aan de orde zijn?

In hoeverre kan mandatering of delegatie bij de omgevingsvergunning aan de orde zijn?

De mogelijkheden van delegatie en mandaat tussen bestuursorganen, i.c. provincie en gemeente, zijn in het kader van de Wabo beperkt. Dit hangt samen met het uitgangspunt van de Wabo dat een aanvrager van een omgevingsvergunning voor zijn project met niet meer dan één bevoegd gezag te maken krijgt. Dit is één van de centrale uitgangspunten van de Wabo en geldt zowel voor de vergunningverlening als het toezicht. Het bevoegd gezag dat voor een project is aangewezen, is in beginsel ook het bevoegd gezag voor alle vervolgactiviteiten binnen de locatie waarop het project betrekking heeft. Mandatering of delegatie kan de samenhang in de vergunningverlening en in de bestuursrechtelijke handhaving van het gehele project (zie artikel 5.2, eerste lid, onder a, van de Wabo) doorkruisen.

Delegatie is slechts in bepaalde gevallen mogelijk. Een belangrijke voorwaarde is dat wordt voldaan aan het vereiste van een wettelijke grondslag voor de delegatie (artikel 10:15 van de Awb). In de Wabo is geen aanleiding gevonden een specifieke regeling op te nemen. Daarom is delegatie van de gehele bevoegdheid te beslissen op aanvragen om een omgevingsvergunning alleen mogelijk, voor zover een algemene delegatiebepaling toepasbaar is. Dit betreft met name gevallen als bedoeld in artikel 165 Gemeentewet, op basis waarvan het college van burgemeester en wethouders bevoegdheden kan delegeren aan een bestuurscommissie of het dagelijks bestuur van een deelraad.

Een bijzondere vorm van delegatie van bevoegdheden volgt uit artikel 8, derde lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Dit artikel maakt het mogelijk om in een gemeenschappelijke regeling te bepalen dat bevoegdheden door een ander bestuursorgaan worden uitgevoerd. Gelet op artikel 51 van de Wgr bestaat de mogelijkheid om een dergelijke gemeenschappelijke regeling te treffen tussen provincies en gemeenten. Ook is het mogelijk op basis van de Wgr bevoegdheden te delegeren aan een openbaar lichaam dat is opgericht bij de gemeenschappelijke regeling. Deze mogelijkheid is vooral aantrekkelijk voor gemeenten en provincies die gebruik wensen te maken van de schaalvoordelen van een gezamenlijke milieu- of omgevingsdienst. Overigens is het niet noodzakelijk om beslissingsbevoegdheden aan een gemeenschappelijke dienst te delegeren. Ook zonder delegatie kan het nuttig en efficiënt zijn om gebruik te maken van een gezamenlijke uitvoeringsorganisatie (omgevingsdienst) voor de voorbereiding van de vergunningverlening en voor de uitvoering van het toezicht op de naleving. Zo'n uitvoeringsorganisatie kan door gemeenten en provincies worden gerealiseerd met behulp van de Wgr.

Ook artikel 107 van de Provinciewet bevat een algemene delegatiemogelijkheid en heeft betrekking op de delegatie van provinciale (medebewind)bevoegdheden aan organen van gemeenten of waterschappen. Deze bepaling is echter niet bruikbaar binnen het kader van de Wabo. Noch voor onderdelen van een project, noch voor het gehele project. Met name bovengenoemd uitgangspunt van eenheid van beslissingsbevoegdheid (artikel 2.4, vijfde lid, van de Wabo) verzet zich hiertegen. Dit moet gezien worden mede in relatie tot het gegeven dat de bevoegdheidstoedeling aan de provincie of het Rijk zal worden vormgegeven als een uitputtende regeling die uitdrukkelijk aansluit bij de provinciale respectievelijk landelijke schaal waarop de aldaar genoemde bevoegdheden worden uitgeoefend.

Voor mandaat is in beginsel geen wettelijke basis vereist (artikel 10:3 Awb), maar mandaat kan wel uitgesloten zijn vanwege de aard van de bevoegdheid of vanwege een expliciete wettelijke regeling. De Wabo bevat geen bepalingen over mandaat, zodat de aard van de bevoegdheid een belangrijke rol speelt bij de vraag of mandatering mogelijk is. Hierboven is reeds ingegaan op de bewuste keuzes ten aanzien van de bevoegdhedentoedeling. In de praktijk zal meestal sprake zijn van mandatering aan een ondergeschikte, zoals een ondertekeningsmandaat. Dit is ook onder de Wabo in beginsel mogelijk, zonder hier af te doen aan de restricties die hierover in de jurisprudentie zijn ontwikkeld voor de bestaande toestemmingstelsels die in de Wabo integreren. Het is in theorie ook mogelijk om te mandateren aan een niet-ondergeschikte, mits deze instemt met de mandatering (artikel 10:4 Awb). In de jurisprudentie is het uitgangspunt gehanteerd dat mandaatverlening tussen organen van verschillende bestuursorganen echter slechts bij hoge uitzondering toelaatbaar is. De reden hiervan is gelegen in het feit dat mandaat niet is bedoeld voor een algemene verschuiving van bevoegdheden of voor een doorbreking van het stelsel van politieke verantwoordelijkheden. Bovendien mag het orgaan waaraan een bevoegdheid gemandateerd wordt, geen vrijheid of politieke verplichting hebben om zelfstandig beleid te voeren bij het uitvoeren van de gemandateerde bevoegdheid (ABRvS 14 mei 1998, AB 1998/287). Deze beperkingen van de mogelijkheid om te mandateren tussen bestuursorganen gelden onverkort voor de Wabo.