Omgevingsvergunning milieu

Betrekken mogelijke gezondheidsrisico's

Bij het beoordelen van een aanvraag moeten mogelijke gezondheidsrisico’s worden betrokken (artikel 2.14, eerste lid aanhef en onder a, sub 1° en artikel 1.1, tweede lid Wabo jo. artikel 1.1, tweede lid  Wm).

Dit is door jurisprudentie bevestigd in bijvoorbeeld de uitspraken nr. 201105590/1/A4, 1 augustus 2012, Tubbergen, 201409314/1/A4, 24 juni 2014, Tubbergen, 201112097/1/A4, 19 juni 2013, Son en Breugel, 201100416/1/A4, 14 april 2914 Barneveld en 201105847/1/A4, 22 augustus 2012, Landerd.

Milieuvergunning geitenhouderijen

Een gemeente mag op dit moment niet een vergunningaanvraag weigeren voor uitbreiding van het aantal geiten binnen bestaande stallen. Weigering is wél mogelijk als er extra stallen gebouwd moeten worden of als wijziging van het bestemmingsplan nodig is. En bij besluiten waarvoor een milieu-effectrapportage nodig is.

Toelichting: bij de beoordeling van gezondheidsrisico's van een omgevingsvergunning milieu mag het bevoegd gezag alleen belangen meewegen, waarover voldoende duidelijkheid en zekerheid bestaat. Ook voor gezondheidsbelangen betekent dit, dat op grond van algemeen wetenschappelijk aanvaarde inzichten moet vaststaan dat de aangevraagde activiteit leidt tot negatieve gevolgen voor de gezondheid van omwonenden. Alleen dan mag het bevoegd gezag nadere voorschriften verbinden aan de vergunning, of de vergunning weigeren. Uitsluitend uit voorzorg een milieuvergunning weigeren mag niet, zo stelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in uitspraak nr 202002286/1/R4, 23 februari 2022, De Ronde Venen. Want het toetsingskader van artikel 2.14, lid 3 Wabo (belang van bescherming van het milieu) geeft geen ruimte om alleen op basis van voorzorg te weigeren. Onder de Omgevingswet zal het toetsingskader voor milieuvergunningen deze ruimte wel geven.

Het ging in deze zaak om een uitbreiding van het aantal geiten in bestaande stallen. Dat is een activiteit volgens artikel 2.1, lid  1, aanhef en onder e Wabo, waarvoor een omgevingsvergunning milieu nodig is. Daarentegen mag voorzorg wél een belangrijke rol spelen in besluiten over de ruimtelijke ordening (zoals de bouw van extra stallen). En ook bij besluiten waarvoor een milieueffectrapportage nodig is. Want het toetsingskader daarbij is veel ruimer dan bij een omgevingsvergunning milieu.

Een uitgebreide toelichting op de bovengenoemde uitspraak van de Raad van State staat in een brief aan de Tweede Kamer (26 april 2022), van het ministerie van VWS.

Milieuvergunning en endotoxinen

Voor endotoxinen kunnen emissies worden teruggebracht op basis van een brede belangenafweging, waarin voorzorg kan worden meegewogen. Bij deze afweging het bevoegd gezag steeds van geval tot geval beoordelen of maatregelen nodig zijn.

Leiden voorschriften onvoldoende tot het voorkómen of beperken van de mogelijke risico’s? Dan lijkt weigeren van de omgevingsvergunning milieu  mogelijk, als er lokaal endotoxinenbeleid is opgesteld. Aan de hand daarvan kan een bedrijfsspecifieke beoordeling plaatsvinden. Maar er moeten zwaarwegende redenen zijn om tot weigering te besluiten, gezien de gevolgen van weigering voor de aanvrager en de onzekerheid van de risico’s.

Er is jurisprudentie bekend in situaties met lokaal of regionaal beleid of een toetsingskader voor endotoxinen. Dat kan leiden tot weigering van een risicovolle vergunningaanvraag (zie uitspraak 201903790/1/A1, 20 mei 2020, Heeze-Leende). Of zelfs tot vernietiging van een verleende vergunning tot uitbreiding, zo oordeelde de rechtbank van Oost-Brabant op 29 juni 2018,  SHE 16/1400 en SHE 16/1431 (Bergeijk).

Voorschriften fijnstof en ammoniak

De geldende regelgeving voor fijnstof, ammoniak en geur zorgt ook voor een basisbescherming tegen ongewenste gevolgen van veehouderijen. Het bevoegd gezag neemt deze regels in acht bij de beoordeling of de omgevingsvergunning kan worden verleend, en bij het stellen van vergunningvoorschriften.

De wetgever heeft bij (de belangenafweging van) zulke vastgestelde grenswaarden in principe al rekening gehouden met het gezondheidsbelang en voorzorg. Er is daarom niet of nauwelijks ruimte voor het bevoegd gezag om gezondheidsaspecten van deze stoffen apart mee te wegen bij milieuvergunningverlening; ook niet waar het gaat om besluiten met een ruimtelijke component (uitbreiding stallen of wijziging bestemmingsplan).

IPPC-bedrijven

De meeste vergunningplichtige veehouderijen zijn IPPC-bedrijven. Daarvoor kan het bevoegd gezag technieken eisen, die verder gaan dan het toepassen van BBT.

IPPC-bedrijven moeten sowieso voldoen aan de Europese BBT-conclusies van de intensieve pluimvee- en varkenshouderij. Daarin is ook een specifieke BBT-conclusie voor stof opgenomen. Bij het verlenen van een nieuwe omgevingsvergunning gelden deze BBT-conclusies direct. En binnen 4 jaar na deze publicatie moet elke IPPC-veehouderij voldoen aan deze nieuwe voorschriften. Dat betekent dat het bevoegd gezag bij bestaande IPPC-veehouderijen zo nodig de vergunningvoorschriften actualiseert.

Overige vergunningplichtige veehouderijen

Voor andere vergunningplichtige veehouderijen kan het bevoegd gezag op basis van de Wabo voor fijnstof en ammoniak voorschriften verbinden aan de omgevingsvergunning milieu. Dit kan voor zover deze voorschriften geen verplichtingen opleggen die verder gaan dan landelijke emissie-eisen.

Het Besluit emissiearme huisvesting (Behv) stelt emissie-eisen voor ammoniak (meerdere diercategorieën) en fijnstof (alleen pluimvee vanaf 30 juni 2015). Deze eisen gelden als BBT. Voor andere diercategorieën en oudere stalsystemen kan het bevoegd gezag voor fijnstof zelf BBT vaststellen. Wel is het uitgangspunt dat bij nieuwe technische ontwikkelingen de wetgever het Behv actualiseert. Er is dus sprake van een grijs gebied, waarbij het belangrijk is dat het bevoegd gezag goed motiveert hoe het BBT heeft vastgesteld.

In de BBT-afweging zijn overigens niet alleen de emissiewaarden zelf van belang. Want er zijn ook andere factoren, die de blootstelling of depositie bepalen, zoals de locatie van het emissiepunt, en de hoogte, richting en snelheid van de uitstroom.

De aanvrager kan ook vrijwillig (verdergaande) maatregelen treffen voor fijnstof en ammoniak. Deze maatregelen kunnen in de vergunningvoorschriften vastgelegd worden.

Conclusie

Het bevoegd gezag kan voorschriften aan de vergunning verbinden, om emissies van endotoxinen te beperken. Want voor endotoxinen gelden er geen landelijke grenswaarden, zodat er ruimte voor het afwegen van gezondheid bij beslissingen over een omgevingsvergunning milieu. Gemeenten kunnen een vergunning ook weigeren na een bedrijfsspecifieke beoordeling op basis van lokaal endotoxinenbeleid. 
Een vergunning voor een geitenhouderij kan alleen uit voorzorg geweigerd worden als er een ruimtelijke component meespeelt (bijvoorbeeld uitbreiding van stallen of wijziging bestemmingsplan).
Het onderdeel 'Instrumenten milieu' gaat verder in op de praktische toepassing van voorzorg.
Voor fijnstof en ammoniak zijn de afwegingsmogelijkheden binnen de vergunningverlening beperkt. Het onderdeel 'Instrumenten milieu' benoemt dit kort.