Voorzorg: jurisprudentie Raad van State

Over voorzorg in de ruimtelijke ordening bestaat al langer jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

In milieu-uitspraken kwam het voorzorgbeginsel vooral ter sprake bij de rechtbanken.  De Raad van State noemde de term voorzorg vaak niet expliciet. Totdat in 2022 de Raad van State uitgebreid ingaat op het toepassen van voorzorg bij een milieuvergunning voor een geitenhouderij.

Uitspraken van de Raad van State over voorzorg en een milieuvergunning

Uitsluitend uit voorzorg een milieuvergunning weigeren mag niet, zo stelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in uitspraak nr 202002286/1/R4, 23 februari 2022, De Ronde Venen. Want het toetsingskader van artikel 2.14, lid 3 Wabo (belang van bescherming van het milieu) geeft geen ruimte om alleen op basis van voorzorg te weigeren. Onder de Omgevingswet zal het toetsingskader voor milieuvergunningen deze ruimte overigens wel geven.

Het ging in deze zaak om een uitbreiding van het aantal geiten in bestaande stallen. Dat is een activiteit volgens artikel 2.1, lid 1, aanhef en onder e Wabo waarvoor een omgevingsvergunning milieu nodig is. Daarentegen mag voorzorg wél een belangrijke rol spelen in besluiten over de ruimtelijke ordening (bv bouw extra stallen). En ook bij besluiten waarvoor een milieueffectrapportage nodig is. Want het toetsingskader daarbij is veel ruimer dan bij een omgevingsvergunning milieu.

4.3.    In dit geval gaat het om een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. Een omgevingsvergunning voor die activiteit kan op grond van artikel 2.14, derde lid, van de Wabo alleen worden geweigerd als dat in het belang van de bescherming van het milieu is. Het bevoegd gezag heeft beoordelingsruimte bij de vraag wat in het belang van de bescherming van het milieu nodig is.

Naar het oordeel van de Afdeling geeft dit toetsingskader aan het bevoegd gezag niet de ruimte om een omgevingsvergunning uitsluitend uit voorzorg te weigeren. Het college moet nagaan of het belang van de bescherming van het milieu eraan in de weg staat dat de vergunning wordt verleend. Dit betekent dat het aan het bevoegd gezag is de belangen te benoemen die zich verzetten tegen het toelaten van de aangevraagde milieuactiviteit. Alleen belangen waarover voldoende duidelijkheid en zekerheid bestaat, kunnen in dit verband een rol spelen. Ook voor belangen die zijn gerelateerd aan gezondheid betekent dit, anders dan zou kunnen worden afgeleid uit de uitspraken van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2395, en van 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1267, dat op grond van algemeen wetenschappelijk aanvaarde inzichten moet vast staan dat de activiteit waarvoor de vergunning wordt gevraagd zodanige risico’s oplevert, dat om die reden nadere voorschriften aan de vergunning moeten worden verbonden dan wel dat de vergunning om die reden moet worden geweigerd.

Wat betreft de activiteit die hier aan de orde is, uitbreiding van het aantal geiten, is dit naar het oordeel van de Afdeling niet komen vast te staan. Aan de conclusie van de afweging van provinciale staten van Utrecht over de geitenstop komt in dit verband geen doorslaggevende betekenis toe omdat, zoals hiervoor is vastgesteld, die afweging is gegeven met het oog op een goede ruimtelijke ordening.

Een toelichting op de bovenstaande uitspraak van de Raad van State staat in een brief aan de Tweede Kamer (26 april 2022) van het ministerie van VWS.

In een andere, latere uitspraak van 8 juni 2022 (202100759/1/R3, De Fryske Marren) verwijst de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State naar bovengeciteerde rechtsoverweging 4.3. Appellanten hadden in deze zaak hun zorgen geuit over mogelijke gezondheidsrisico’s rond een melkveebedrijf.

In 2020 noemt de Afdeling voorzorg ook expliciet in uitspraak 201904844/1/R4 (14 oktober 2020, Leersum). In deze casus ging het mede om het bouwen van een nieuwe stal, waarbij voorzorg sowieso mag worden meegewogen:

7.2 (...) Zowel de GGD als de Omgevingsdienst Regio Utrecht hebben het standpunt ingenomen dat er mogelijk verhoogde gezondheidsrisico’s zijn en dat daarom het voorzorgsbeginsel moet worden gehanteerd. Vanwege (onzekere) risico’s kan uit voorzorg al dan niet worden besloten om maatregelen te nemen. Het beoordelen van een voor de maatschappij al dan niet aanvaardbaar risico in dit verband is echter primair een bestuurlijke taak.

In 2018 spreekt de Afdeling zich uit in een zaak, waarbij een milieueffectrapportage nodig is. In die context moet het bevoegd gezag de gevolgen van de uitstoot van endotoxinen betrekken.  De Afdeling overweegt in uitspraak nr. 201709408/1/A1, 25 juli 2018 (Mill en Sint Hubert): 
Zoals de Afdeling in haar uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2018:2395, heeft uiteengezet, bestaat zowel wat de voor blootstelling aan endotoxinen te hanteren advieswaarden, als de wijze waarop kan worden berekend welke concentratie endotoxinen zal worden veroorzaakt door een veehouderij, thans nog een aanzienlijk aantal vragen waarvoor verder wetenschappelijk onderzoek is vereist. Dit laat evenwel onverlet dat een bestuursorgaan bij zijn besluitvorming over een inrichting mede de gevolgen van emissies van endotoxinen betrekt. Het is aan het bestuursorgaan om te bepalen op welke wijze dat gebeurt.

Bij de beoordeling van endotoxinen hebben lokale overheden beoordelingsruimte. Het bevoegd gezag is niet verplicht om bij de beoordeling te toetsen aan de advieswaarde voor endotoxinen van de Gezondheidsraad. De Raad van State bevestigde dit in twee uitspraken van 27 februari 2019 (nr. 201706814/1/A1 (Zundert) en nr. 201709585/1/A1 (Nederweert).

Is er lokaal of regionaal beleid of een toetsingskader opgesteld? Dan kan dat leiden tot weigering van een risicovolle vergunningaanvraag (zie uitspraak 201903790/1/A1, 20 mei 2020, Heeze-Leende). Op basis van lokaal endotoxinenbeleid maakt het bevoegd gezag een bedrijfsspecifieke beoordeling en afweging.