Voorzorg: jurisprudentie rechtbanken

Voorzorg bij indicatie risico's

De rechtbank Oost-Brabant oordeelde dat voorzorg alleen aan de orde is als er indicaties zijn voor risico’s in de specifieke situatie. Zie uitspraken nr. SHE 13/519 en SHE 13/525, 6 juni 2014 (Asten) en SHE 12/3065, 12 juli 2013 (Boxmeer). Indicaties kunnen blijken uit een GGD-advies, als dat voldoende concreet is, en een milieueffectrapport (uitspraak nr. SHE 12/3065, 12 juli 2013 (Boxmeer)).

De rechtbank Zeeland-West-Brabant sprak zich op 14 maart 2019 uit over voorzorg bij geiten (zaaknummer BRE 18/1932). De gemeente Etten-Leur mocht een aanvraag voor uitbreiding van een geitenhouderij weigeren vanwege het voorzorgsbeginsel. Ook in deze zaak benadrukt de rechtbank, dat het bevoegd gezag voor de specifieke situatie moet motiveren, waarom (onduidelijkheid over) gezondheidsrisico's in de weg staat aan het verlenen van de vergunning. In deze zaak ging het om een uitbreiding van het aantal stallen. Deze ruimtelijke component maakt het mogelijk om een vergunning te weigeren, op basis van uitsluitend voorzorg. Als een ruimtelijk aspect ontbreekt, mag een geitenhouderij niet geweigerd worden vanwege alleen het voorzorgsprincipe. Dat volgt uit een uitspraak van de Raad van State in 2022 (De Ronde Venen).

In sommige uitspraken noemt de rechtbank het voorzorgsbeginsel, maar was onderzoek niet nodig vanwege gebrek aan indicatie voor risico’s. Zie de volgende uitspraken:

• SHE 19/1879, 18 september 2020 (Bernheze)
• SHE 13/3795 en SHE 13/4307, 17 maart 2014 (Sint Anthonis),
• AWB-13_102, 2 oktober 2013 (Gemert-Bakel)
• SHE 13/5073 en SHE 14/2411, 17 oktober 2014 (Geldrop-Mierlo)
• SHE 13/519 en SHE 13/525, 6 juni 2014 (Asten)
• AWB 14/632,10 oktober 2014 (Hof van Twente)

Adviezen van de Gezondheidsraad kunnen ook worden betrokken in de motivering of voorzorg nodig is. Zie uitspraken nr. SHE 13/519 en SHE 13/525, 6 juni 2014 (Asten) en SHE 13/5073 en SHE 14/2411, 17 oktober 2014 (Geldrop-Mierlo).

Onderzoeksplicht

Als er indicaties zijn dat een activiteit een risico voor de gezondheid voor omwonenden van de veehouderij zou kunnen hebben, moet het bevoegd gezag onderzoek doen. Het moet, ook gelet op het voorzorgsbeginsel, onderzoeken of de mogelijke negatieve gezondheidseffecten zó ernstig kunnen zijn, dat er aanleiding is om de vergunning te weigeren, of extra voorschriften nodig zijn. Bijvoorbeeld omstandigheden zoals:

• de werking van de betrokken inrichting
• de soort van de gehouden dieren
• de aard van de omgeving
• de eventuele mogelijke (hygiëne)maatregelen
• de aard van de mogelijke effecten op de gezondheid

Zie uitspraak nr.  SHE 19/1879, 18 september 2020 (Bernheze), SHE 16/1400 en SHE 16/1431, 29 juni 2018 (Bergeijk), SHE 13/519 en SHE 13/525, 6 juni 2014 (Asten) en SHE 12/3065, 12 juli 2013 (Boxmeer).

Zie ook de uitspraak van rechtbank Oost-Brabant, 16_3877, 29 augustus 2017 (provincie Noord-Brabant). De rechtbank vond dat de provincie voldoende invulling had gegeven aan het voorzorgsbeginsel door zelf onderzoek te laten doen.

Voorzorg en endotoxinen

Enkele rechtbankuitspraken bieden specifiek ruimte voor voorzorg in relatie tot endotoxinen.

In uitspraak nr. SHE 16/3238, 30 mei 2017 (Sint-Michielsgestel) zag de rechtbank een indicatie dat sprake kan zijn van een risico voor de volksgezondheid. Dit als gevolg van de verspreiding van endotoxinen voor de in het onderzoek genoemde diersoorten. De rechtbank baseerde zich hierbij op het VGO-hoofdrapport, in combinatie met de Brabantse Notitie Handelingsperspectieven Veehouderij en Volksgezondheid: Endotoxine toetsingskader 1.0 en het onderzoeksrapport 2016R003 van Erbrink: Endotoxine concentraties rond stallen: indicatieve modelberekeningen.

5.5 (…) Anders dan in het advies van de Gezondheidsraad uit 2012, ziet de rechtbank in het VGO-onderzoek in combinatie met de Notitie en het onderzoek door Erbrink Stacks Consult wel een indicatie dat sprake kan zijn van een risico voor de volksgezondheid als gevolg van de verspreiding van endotoxinen voor de in het onderzoek van Erbrink Stacks Consult genoemde diersoorten. Verweerder heeft in de Notitie echter ten onrechte aanleiding gezien de gevraagde vergunning te weigeren. (…) 5.6 De rechtbank geeft géén oordeel over de aanvaardbaarheid van de adviesgrenswaarde en de juistheid van de relatie tussen de emissie van fijnstof en de verspreiding van endotoxinen die in de Notitie en het onderzoek van Erbrink Stacks Consult wordt gelegd.(…).

In latere uitspraken verwijst de rechtbank Oost-Brabant opnieuw naar deze rapporten als indicatie voor een risico voor de volksgezondheid (zaaknummers SHE 18/1006 en SHE 18/655 en SHE 18/659). De rechtbank vervolgt:
4.3 (...) Verweerder kan bij het benutten van de hem toekomende beoordelingsruimte niet zonder meer voorbij gaan aan de risico’s van de uitstoot van endotoxinen.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bevestigt in hoger beroep, dat een bestuursorgaan bij zijn besluitvorming over een inrichting mede de gevolgen van emissies van endotoxinen mag betrekken (uitspraak nr. 201903790/1/A1, 20 mei 2020, Heeze-Leende).

Beoordeling via milieueffectrapport

Ook in uitspraak SHE 16/3833 en SHE 16/3850, 17 oktober 2017 (Mill en Sint Hubert) zag de rechtbank een indicatie dat sprake kan zijn van een risico voor de volksgezondheid. Dit als gevolg van de verspreiding van endotoxinen voor de in het onderzoek genoemde diersoorten. De rechtbank baseerde zich op het VGO-hoofdrapport, in combinatie met de Brabantse Notitie Handelingsperspectieven Veehouderij en Volksgezondheid: Endotoxine toetsingskader 1.0 en het onderzoeksrapport 2016R003 van Erbrink: Endotoxine concentraties rond stallen: indicatieve modelberekeningen.

In deze uitspraak ging het over een Omgevingsvergunning Beperkte Milieutoets (OBM). Daarbij verwees de rechtbank naar de eerder genoemde uitspraak (SHE 16/3238). Die zaak betrof weliswaar een omgevingsvergunning milieu, maar dat neemt volgens de rechtbank niet weg dat sprake is van een indicatie voor een risico voor de volksgezondheid. Het bevoegd gezag had de OBM terecht geweigerd, omdat een milieueffectrapport nodig was. Volgens de gemeente was het namelijk nodig om een milieueffectrapport op te stellen, zodat daarin de gevolgen van de endotoxinenuitstoot kon worden beoordeeld.
Gelet op deze indicatie heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat een milieueffectrapport moet worden opgesteld. Dit milieueffectrapport biedt een waarborg dat het uiteindelijke besluit omtrent een vergunning voor de wijziging naar een pluimveehouderij zorgvuldig wordt voorbereid, dat de risico’s voor de volksgezondheid goed in kaart worden gebracht en dat alternatieven kunnen worden onderzocht om eventuele onaanvaardbare risico’s te beperken. Hiermee wordt invulling gegeven aan het voorzorgsbeginsel.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelde later in deze zaak, dat het bevoegd gezag terecht de gevolgen van de uitstoot van endotoxinen betrokken had in de besluitvorming (uitspraak nr. 201709408/1/A1, 25 juli 2018, Mill en Sint Hubert).

Actuele inzichten

De wetenschappelijke inzichten op het moment van besluitvorming zijn bepalend. Zie ook uitspraak nr. AWB 16_442 & 16_724, 13 juli 2017 (Zundert):
9. Voor zover [naam eiser1] specifiek is ingegaan op het risico voor de volksgezondheid als gevolg van de emissies van endotoxinen uit de stallen heeft de StAB in haar verslag op grond van de op dat moment voorhanden zijnde rapporten en adviezen geconcludeerd dat de kennis over emissies van endotoxinen in de Nederlandse situatie nu nog ontoereikend is en daarom het college niet kan worden aangerekend dat het geen onderzoek heeft gedaan naar mogelijke emissies van endotoxinen uit de stallen. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan deze conclusie van de StAB te twijfelen. In het nader verslag is door de StAB ingegaan op het in juni 2016 gepubliceerde rapport “Emissies van endotoxinen uit de veehouderij: emissiemetingen en verspreidingsmodellering”. Op grond van de recente inzichten over emissies van endotoxinen bij varkenshouderijen en de omstandigheid dat de feitelijke geurbelasting vanwege de varkenshouderij beduidend hoger is dan 14 OUe/m3 concludeert de StAB dat nader onderzoek thans wel op zijn plaats lijkt te zijn. Nu het hiervoor genoemde rapport echter is gepubliceerd na het nemen van bestreden besluit I heeft het college naar het oordeel van de rechtbank daarmee geen rekening kunnen houden. Evenmin heeft het college bij het nemen van bestreden besluit II met dit rapport rekening hoeven te houden, nu bestreden besluit II uitsluitend ziet op een wijziging van enkele onderdelen van bestreden besluit I en in zoverre bestreden besluit I dus niet vervangt.

Voorzorg en geitenhouderijen

Geitenhouderijen worden in verband gebracht met een groter risico op longontsteking voor omwonenden. Het is nog onduidelijk wat hiervan de oorzaak is. Er zijn dus geen aangrijpingspunten om via voorschriften in de vergunning of via maatwerk de risico's te beperken.

Soms kan het bevoegd gezag een vergunningaanvraag voor een (uitbreiding van) een geitenhouderij weigeren. Maar dat mag alleen als er een ruimtelijke component meespeelt (extra stallen, afwijking bestemmingsplan). Dat volgt uit jurisprudentie van de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State in 2022.