Motivering gezondheid in ruimtelijke besluiten

Beleidsvrijheid

Bij besluiten binnen het ruimtelijke spoor hebben overheden ‘beleidsvrijheid’. Dat geeft het bevoegd gezag meer afwegingsruimte dan binnen het milieuspoor. Daar geldt een ‘beoordelingsvrijheid’. Het bevoegd gezag moet wel een ruimtelijk belang aantonen bij het nemen van ruimtelijke maatregelen.

Binnen het ruimtelijke spoor hebben gemeenten en provincies dus beleidsvrijheid. Dit betekent dat er, mits deugdelijk gemotiveerd, ruimte is om gezondheidsrisico’s voor omwonenden van veehouderijen mee te wegen. Dat kan ook zonder dat er in het concrete geval algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten zijn, waaruit blijkt dat er onaanvaardbare gezondheidsrisico’s kunnen optreden.

De rechter beoordeelt dit soort ruimtelijke besluiten terughoudend. De vraag staat centraal, of de gemeente of provincie in redelijkheid kon stellen dat sprake is van een goede ruimtelijke ordening.

Is er ook een regionale of lokale beleidsvisie, waarop het bevoegd gezag het besluit en de motivering kan baseren? Zo ja, dan maakt dat de onderbouwing van de gemeente of provincie sterker.

Eigen verantwoordelijkheid en bevoegdheid

Elke provincie en gemeente heeft een eigen verantwoordelijkheid en bevoegdheid bij ruimtelijke besluiten en afwegingen. Dat bevestigde de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in uitspraak 201710074/1/R1, 21 november 2018 (Wormerland). De gemeente Wormerland mocht het wijzigingsplan toestaan, waardoor de ombouw van melkrundveebedrijf naar melkgeitenbedrijf mogelijk werd. In andere delen van het land hadden enkele provincies en gemeenten bouwstops voor geitenhouderijen ingesteld. De afdeling oordeelde:
4.6. (...) De enkele omstandigheid dat elders een groeistop is afgekondigd of wordt overwogen, betekent niet dat het college het wijzigingsplan niet had mogen vaststellen zoals het heeft gedaan. De organen van de betrokken provincies en gemeenten hebben immers ieder een eigen verantwoordelijkheid en bevoegdheid. Voorts komen de relevante omstandigheden in de verschillende provincies en gemeenten niet in elk opzicht overeen. Zo wijst het college er terecht op dat de provincie Noord-Holland een aanzienlijk minder grote dichtheid aan intensieve veehouderijen kent dan (delen van) sommige andere provincies en dat het aantal intensieve veehouderijen consequenties zou kunnen hebben voor de omvang en ernst van gezondheidsrisico's.

Ook de lokale omstandigheden kunnen dus een belangrijke rol spelen in de afwegingen. Overigens geldt in de hele provincie Noord-Holland sinds 12 december 2018 een bouwstop voor geiten. Dit voorbereidingsbesluit geldt voor 6 maanden.

Onderbouwen gezondheidsrisico's

In een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State komt voorzorg ter sprake (uitspraak 201208940/1/R3, 10 september 2014, Bernheze). Daarin gaat het om een bestemmingsplan in het buitengebied. Daarin heeft de gemeente vanuit het voorzorgprincipe minimumafstanden opgenomen tussen intensieve veehouderijen en kwetsbare functies. Met als doel om gezondheidsrisico’s te beperken. Afstandseisen of aanbevelingen van het rijk of de provincie ontbreken.

Volgens de Afdeling is de gemeente bevoegd om bijvoorbeeld afstandseisen in het bestemmingsplan op te nemen. Want gezondheidsaspecten zijn een ruimtelijk relevant belang waarin een bestemmingsplan kan voorzien. Maar volgens de Afdeling heeft de gemeente niet deugdelijk gemotiveerd, dat uitbreiding van een intensieve veehouderij moet worden verboden binnen de gekozen afstanden. Daarbij geeft de Afdeling ook aan, dat het vergroten van het bouwvlak van een veehouderij kan zorgen voor verbetering van de bedrijfsvoering. Dat biedt de mogelijkheid om de milieubelasting van het bedrijf voor de omgeving terug te dringen.

De motivering van deze gemeente was nog gebrekkig. Maar toch laat deze uitspraak ruimte aan decentrale overheden om gezondheidsrisico’s en daarop gebaseerde ruimtelijke maatregelen afdoende te onderbouwen. Maatregelen kunnen dan nodig zijn om een aanvaardbaar woon- en leefklimaat te waarborgen.

Meer jurisprudentie

Ook uit de volgende uitspraken blijkt, dat het bevoegd gezag ruimtelijke maatregelen kan motiveren vanwege mogelijke gezondheidsrisico's:

• 201206940/1/R3, 30 april 2014, Mill en Sint Hubert. De gemeente heeft in het bestemmingsplan voor het buitengebied een zone opgenomen: 'landschap, leefomgeving en gezondheid'. Deze zonering was onder meer gericht op het voorkomen en zoveel mogelijk beperken van gezondheidsrisico’s van de intensieve veehouderij. Als onderbouwing heeft de gemeente de aanbevelingen uit het plan-MER en de Gezondheidseffectscreening (GES) gebruikt. 
  De Afdeling heeft de zonering in stand gelaten, omdat de aspecten geur en fijnstof zowel in de GES als in het plan-MER zijn onderzocht. Daarbij is voor de berekeningen in de GES uitgegaan van de normen uit de Wet geurhinder en veehouderij.
• 201604157/1/R6, 5 oktober 2016, Brummen. Het plan-MER was volgens de Afdeling terecht door de gemeente als motivering gebruikt om juist geen maatregelen te treffen om gezondheidsrisco’s van omwonenden tegen te gaan.
• 201205283/1/R1, 24 april 2013, Leudal. De Afdeling heeft ingestemd met een motivering van de gemeente dat het vanuit het oogpunt van gezondheid wenselijk is een scheiding tussen mens- en dierenconcentraties tot stand te brengen. De gemeente heeft in het bestemmingsplan Intensieve veehouderijen Leudal het volgende vastgelegd: veehouderijen in de kernrandzone rond dorpskernen en veehouderijen met bouwvlakken groter dan 2.5 hectare niet mogen doorgroeien.
  De gemeente heeft in dit verband terecht gewezen op de grote ruimtelijke impact van intensieve veehouderijen op de omgeving. De stallen hebben een grote omvang en door hun verschijningsvorm is sprake van een grote impact op het landschap. Verder kon de gemeente er in redelijkheid belang aan hechten, dat het vanuit het oogpunt van gezondheid wenselijk is om mens- en dierconcentraties te scheiden. Doel van het plan was om bedrijven in de kernrandzone niet te laten uitbreiden. Daarom kon de gemeente in redelijkheid stellen, dat de bouw van een tweede varkensstal niet langer in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
• 201608401/1/A1, 6 september 2017, Bronckhorst. De gemeente heeft een 'omgevingsvergunning strijdig gebruik' verleend voor een pluimveebedrijf met mestverwerkingsinstallatie. Voor gezondheid gaat het om de vraag of sprake is van ruimtelijke aanvaardbaarheid. Een advies van de GGD komt aan de orde.
  12.3.  (…) Volgens de GGD adviseert zij om in nieuwe situaties een afstand aan te houden van 250 m tussen het betrokken bedrijf en woningen. De GGD kan niet exact voorspellen of individuele gezondheidseffecten ontstaan door de nieuwbouw, maar op basis van het staltype, de bedrijfsvoering (binnenhuisvesting) en de afstand van ongeveer 205 m tussen het emissiepunt van de stallen en de woning op het perceel [locatie 2]/[locatie 1] acht de GGD het risico voor de volksgezondheid door zoönosen en endotoxinen klein. (…) 12.4. Gelet op deze notitie en memo van de GGD bestaat geen grond voor het oordeel dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar het aspect volksgezondheid. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de GGD zich niet heeft beperkt tot toetsing aan milieuwetgeving, zodat aan het advies ook betekenis toekomt in het kader van de ruimtelijke beoordeling. (…) De afstand van 250 m die de GGD adviseert, betreft voorts geen wettelijke norm waaraan zonder meer moet worden voldaan en in de notitie en het memo van de GGD is uiteengezet waarom een kleinere afstand in dit geval aanvaardbaar is. (…)

Uitbreiding geitenhouderij geweigerd

In 2018 deed de Raad van State uitspraak over een uitbreiding van een geitenhouderij (nr 201704609/1/A1, 4 juli 2018, Lingewaard). Het bouwplan paste niet in het bestemmingsplan. Daarom werd de gemeenteraad om een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) gevraagd. Zo’n verklaring kan alleen geweigerd worden in het belang van een goede ruimtelijke ordening.

De gemeenteraad weigerde de vvgb. Want er kon geen goed woon-en leefklimaat gegarandeerd worden, zolang gezondheidsrisico’s van geitenhouderijen niet goed kunnen worden ingeschat. Want het is nog onduidelijk waardoor de toename van longontstekingen rondom geitenhouderijen wordt veroorzaakt. Vervolgonderzoek is nodig. De Raad van State oordeelde, dat de gemeente de weigering met deze afweging mocht onderbouwen.