ABRvS 201008134/1/M2, 27 april 2011 (Tracébesluit Rijksweg 74)

Essentie:

• Het systeem van de uitgestelde grenswaarden is niet in strijd met de EU-richtlijn voor luchtkwaliteit. Vóór 11 juni 2011 en 1 januari 2015 hoeft nog niet aan de grenswaarden voor PM10 respectievelijk NO2 te worden voldaan.
• NSL: Omdat dat de uitgangspunten van het NSL tijdens de looptijd mogelijk moeten worden bijgesteld, maakt het NSL niet in strijd met artikel 5.12 Wm. Zo lang uitvoering wordt gegeven aan de bepalingen uit de Wet milieubeheer over monitoring en rapportage, is er geen strijd met artikel 5.12 Wm.
• Een beoordeling van de toekomstige situatie aan de hand van prognoses en berekeningen brengt uit de aard der zaak mee dat onzekerheidsmarges optreden.
• NSL: Omdat zich geen luchtkwaliteitsknelpunten voordoen ter plaatse van dit project, is het niet nodig extra maatregelen in het NSL op te nemen.
• PM2.5: Omdat het NSL gericht is op het per 11 juni 2011 bereiken van de daggemiddelde grenswaarde voor PM10, kan gesteld worden dat er nu geen dreigende overschrijding voor PM2.5 is, en het daarom niet nodig is om aanvullende maatregelen voor PM2.5 in het NSL op te nemen.

Toetsingskader: Wet milieubeheer (titel 5.2)

Betreft: Besluit van de Minister van VenW tot vaststelling van het tracébesluit ‘Rijksweg 74'

Relevante overwegingen:
2.9.6. Uit de hiervoor weergegeven bepalingen van de Wet milieubeheer volgt dat bij het nemen van het tracébesluit geen toetsing aan de in bijlage 2 bij die wet gestelde, aan de richtlijn ontleende, grenswaarden voor zwevende deeltjes en stikstofdioxide behoefde plaats te vinden. Dat is niet in strijd met de richtlijn omdat - zoals is geconcludeerd onder 2.9.4 - de betrokken grenswaarden ingevolge de richtlijn en gezien de toepassing van artikel 22 van die richtlijn vanaf 11 juni 2011 respectievelijk 1 januari 2015 gelden.
Als voorwaarde voor uitstel van de gelding van de grenswaarden vereist artikel 22 van de richtlijn dat, met het oog op de toekomstige gelding van die grenswaarden, door middel van een luchtkwaliteitsplan wordt aangetoond hoe na de periode van uitstel aan de grenswaarden kan worden voldaan. De richtlijn specificeert niet of en hoe het luchtkwaliteitsplan in nationaal recht moet worden verankerd. In de Wet milieubeheer is in artikel 5.12 bepaald dat, kort weergegeven, het programma (lees: het luchtkwaliteitsplan) moet zijn gericht op het bereiken van de grenswaarden, en dat in het programma geen besluiten mogen worden opgenomen die een overschrijding of verdere overschrijding van de grenswaarden op het moment dat zij gaan gelden tot gevolg hebben. Verder voorziet artikel 5.14 in jaarlijkse rapportages over de voortgang en uitvoering van het programma, en is in artikel 5.12, tiende lid, een bevoegdheid van de minister om het programma aan te passen als deze rapportages daartoe aanleiding geven en in het twaalfde lid een bevoegdheid van bestuursorganen om het programma aan te passen opgenomen. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat deze wettelijke bepalingen in strijd zijn met artikel 22 van de richtlijn.
2.9.7. De Afdeling is gezien het voorgaande van oordeel dat de toepassing van het wettelijk systeem in de nu aan de orde zijnde situatie, waarin bij het nemen van het tracébesluit de grenswaarden voor zwevende deeltjes en stikstofdioxide nog niet gelden, niet in strijd is met de richtlijn. Of, zoals GTS stelt, de in artikel 5.16, derde lid, van de Wet milieubeheer geregelde uitsluiting van een toetsing aan deze grenswaarden in strijd met de richtlijn komt op het moment dat de grenswaarden gaan gelden, is hier niet aan de orde.

2.10.1. In haar uitspraak van 31 maart 2010, in zaak nr. 200900883/1/H1, heeft de Afdeling overwogen dat een exceptieve toetsing van het NSL-besluit aan artikel 5.12 van de Wet milieubeheer mogelijk is. Concreet betekent dit, dat moet worden beoordeeld of het NSL overeenkomstig het eerste lid van dit artikel is gericht op het bereiken van grenswaarden die worden of dreigen te worden overschreden en of er overeenkomstig het vijfde lid van dit artikel geen besluiten in zijn opgenomen waarvan aannemelijk is dat deze na afloop van de uitsteltermijn leiden tot een overschrijding of verdere overschrijding van de grenswaarden waarvoor met toepassing van artikel 22 van de richtlijn uitstel is verkregen.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 12 januari 2011 in zaak nr. 200901660/1/M3, brengt het enkele feit dat de uitgangspunten die bij het opstellen van het NSL zijn gebruikt, gedurende de looptijd van het programma mogelijkerwijs bijstelling behoeven, niet met zich dat het programma in strijd is met artikel 5.12 van de Wet milieubeheer. Zo lang uitvoering wordt gegeven aan de onder 2.9.6 genoemde bepalingen van de Wet milieubeheer, kan niet worden geoordeeld dat het plan in strijd is met artikel 5.12.
2.10.2. Dat blijkens het RIVM rapport "Nulmeting van het NSL monitoringsprogramma" de uitkomsten van de monitoringstool onzekerheden kennen, leidt de Afdeling niet tot het oordeel dat gehandeld is in strijd met de wettelijke bepalingen over het NSL. Dat, zoals GTS heeft opgemerkt, de berekening van onder meer luchtkwaliteit een onzekerheidsmarge kent, geeft evenmin aanleiding voor dat oordeel. Een beoordeling van de toekomstige situatie aan de hand van prognoses en berekeningen brengt uit de aard der zaak mee dat onzekerheidsmarges optreden.
2.10.3. Voor zover GTS erop wijst dat blijkens de monitoringsrapportage 2010 hogere concentraties stikstofdioxide optreden dan bij het opstellen van het NSL was geprognotiseerd, overweegt de Afdeling dat de minister naar aanleiding van die bevindingen op 6 december 2010 een melding als bedoeld in artikel 5.12, twaalfde lid, heeft gedaan waarin onder meer extra stikstofdioxide-reducerende maatregelen (schermen) aan het NSL zijn toegevoegd om de door deze hogere prognoses ontstane knelpunten op te lossen. Bij het tracé van RW74 doen zich toch geen knelpunten voor en zijn dus geen extra maatregelen in het NSL opgenomen. Reeds daarom is er in zoverre geen grond voor het oordeel dat wat de omgeving van het tracé betreft geen juiste uitvoering aan de wettelijke bepalingen over het NSL is gegeven.

2.10.5. Wat betreft de per 1 januari 2015 geldende grenswaarde voor zwevende deeltjes (PM2.5) heeft de minister ter zitting gewezen op het door het Planbureau voor de Leefomgeving uitgegeven rapport "PM2.5 in the Netherlands" uit 2007, waarin is vermeld dat wanneer aan de daggemiddelde grenswaarde voor zwevende deeltjes (PM10) van 50 microgram per kubieke meter (niet vaker dan 35 keer per kalenderjaar te overschrijden) wordt voldaan, eveneens wordt voldaan aan de jaargemiddelde grenswaarde voor zwevende deeltjes (PM2.5) van 25 microgram per kubieke meter. Hetgeen naar voren is gebracht geeft geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van deze constatering.
Nu het NSL is gericht op het per 11 juni 2011 bereiken van de daggemiddelde grenswaarde voor zwevende deeltjes (PM10), is er geen aanleiding voor het oordeel dat de minister zich niet op goede redenen op het standpunt stelt dat er nu geen dreigende overschrijding van de jaargemiddelde grenswaarde voor zwevende deeltjes (PM2.5) in 2015 is, zodat het evenmin noodzakelijk is om in dit opzicht in het NSL te voorzien in aanvullende maatregelen.
2.10.6. [...] Het project RW74 waarvoor het nu bestreden tracébesluit is vastgesteld, is opgenomen in het NSL. Nu een exceptieve toetsing van het NSL aan artikel 5.12 van de Wet milieubeheer niet tot de conclusie leidt dat het NSL onrechtmatig is, volgt uit artikel 5.16 van die wet dat geen afzonderlijke toetsing aan de in bijlage 2 bij de Wet milieubeheer opgenomen grenswaarden voor zwevende deeltjes en stikstofdioxide hoeft plaats te vinden. Deze grenswaarden vormen dus geen beletsel om het tracébesluit vast te stellen.

Verwante rechtsoverwegingen over het NSL staan bijvoorbeeld in:

ABRvS 201001393/1/R1, 23 februari 2011 (Stadsbrug Nijmegen)
2.6.4. Ingevolge artikel 5.16, derde lid van de Wet milieubeheer, is voor besluiten welke zijn opgenomen in het NSL geen afzonderlijke beoordeling van de luchtkwaliteit meer nodig. Gelet daarop kan de omstandigheid dat de realisering van het project gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, gelet op het bepaalde in artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder d, gelezen in samenhang met het tweede lid, onder c, van de Wet milieubeheer, niet aan vaststelling van het plan in de weg staan. Hoewel het NSL nog niet in werking was toen de vaststelling van het plan, dienen besluiten over goedkeuring van een bestemmingsplan te worden genomen met inachtneming van het recht zoals dat geldt tijdens het nemen van dat besluit. Gelet hierop heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat tijdens het nemen van het goedkeuringsbesluit niet behoefde te worden getoetst aan de normen voor luchtkwaliteit en kan hetgeen [appellanten sub 2], de vereniging en anderen en [appellante sub 3] en anderen in dit verband hebben aangevoerd niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. [...]
De Wet milieubeheer voorziet via de in artikel 5.14 geregelde jaarlijkse rapportages over de voortgang en uitvoering van het programma, en de in artikel 5.12, tiende lid, opgenomen bevoegdheid om het programma aan te passen als deze rapportages daartoe aanleiding geven, in een systeem waarbij het programma gericht blijft op het bereiken van de grenswaarden. Uit deze systematiek volgt naar het oordeel van de Afdeling dat het enkele feit dat de uitgangspunten die bij het opstellen van het programma zijn gebruikt gedurende de looptijd van het programma mogelijkerwijs bijstelling behoeven, niet meebrengt dat het programma in strijd is met artikel 5.12 van de Wet milieubeheer. Wanneer geen adequate uitvoering wordt gegeven aan de in artikel 5.14 bedoelde jaarlijkse rapportages en de mogelijkheid om het programma naar aanleiding van die rapportages aan te passen, kan dit mogelijk meebrengen dat het programma niet langer kan worden geacht te zijn gericht op het bereiken van de grenswaarden. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat deze situatie zich op dit moment voordoet. Omdat het RIVM meent dat de monitoringstool op dit moment tot onzekere uitkomsten leidt, geeft onvoldoende aanleiding voor die conclusie. Gelet hierop faalt het betoog van de vereniging en anderen. [...]

ABRvS 200904401/1/M2, 15 september 2010 (Tracébesluit A4 Burgerveen-Leiden 2009)
2.5.5: Voor zover Milieudefensie ter zitting erop heeft gewezen dat de in het NSL opgenomen maatregel kilometerbeprijzing waarschijnlijk geen doorgang zal vinden, merkt de Afdeling op dat artikel 5.12, tiende lid, van de Wet milieubeheer de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer de mogelijkheid biedt om het NSL ambtshalve te wijzigen als naar zijn oordeel uit rapportages naar voren komt dat de in het NSL opgenomen gegevens over de effecten op luchtkwaliteit van in het NSL voorgenomen maatregelen niet of niet langer in redelijkheid kunnen worden gehanteerd.