Aannemelijk maken en motiveren (stap 4)
Als een project niet binnen de Regeling valt, dan moet het bevoegd gezag bepalen of de bijdrage van het plan NIBM is. Daarbij kan het bevoegd gezag het beste als eerste nagaan of het op voorhand aannemelijk is dat een project NIBM bijdraagt, of dat ene grenswaarde overschrijding sowieso uitgesloten lijkt. Het begrip ‘aannemelijk maken’ betekent dat een op het project toegesneden, goede motivering nodig is.
De keuze voor de vorm voor deze motivatie is situatie-afhankelijk. In het schema hieronder staan vier in zwaarte oplopende manieren van aannemelijk maken. Het schema is bedoeld als hulpmiddel om in concrete gevallen de onderbouwing af te kunnen stemmen op de impact van het project. Bij niveau 1 is sprake van een lichte toetsing en onderbouwing, bij niveau 4 een meer gedetailleerde onderbouwing op basis van berekeningen volgens de Regeling Beoordeling.
Schema: verschillende mogelijke wijzen van ‘aannemelijk maken’
1. Lage achtergrondconcentratie en klein geschat effect van het project
2. Gebruiken vergelijkbare situaties
3. NIBM tool (website InfoMil)
4. Berekening volgens Regeling Beoordeling luchtkwaliteit
De volgende subparagrafen gaan dieper in op de diverse mogelijke wijzen van aannemelijk maken, de mate van motivering en de toepassing van (reken)modellen. Voor gebruik van de NIBM tool is een aparte handleiding geschreven.
Lage achtergrondconcentratie en klein geschat effect van het project
Uit gegevens van het RIVM blijkt dat in grote delen van Nederland, met name in de noordelijke provincies en in Zeeland, de achtergrondconcentraties fijnstof en stikstofdioxide laag zijn. Projecten met kleine verwachte gevolgen zullen daar niet snel leiden tot overschrijding van de grenswaarden. Als een goede inschatting van het effect kan worden gemaakt, is het soms mogelijk dit te motiveren zonder dat specifieke berekeningen volgens de Regeling Beoordeling worden gemaakt.
Er zijn modellen in omloop die een eenvoudige indicatieve berekening van de concentraties uitvoeren. Deze modellen staan als zodanig (nog) niet beschreven in de Regeling Beoordeling luchtkwaliteit 2007. Ze zijn vaak wel gevalideerd met modellen die voldoen aan de Regeling Beoordeling luchtkwaliteit 2007. Het betreft dan bijvoorbeeld de NIBM tool. En het rekenmodel ISL3a voor inrichtingen is een afgeleide van het Nieuw Nationaal Model. Het is geschikt voor niet-complexe situaties.
Vereenvoudigde modellen kunnen in situaties met lage achtergrondconcentraties en een klein verwacht effect worden toegepast om aannemelijk te maken dat de NIBM-grens of de grenswaarde niet wordt overschreden.
Bij lage achtergrondconcentraties is het ook mogelijk om de NIBM methodiek (toetsen van de toename aan 3%) los te laten en direct te toetsen overeenkomstig de a-grond van artikel 5.16, eerste lid, Wm (aannemelijk maken dat geen grenswaarden worden overschreden). Zie daarvoor ook het 'Stappenschema bepaling NIBM'.
De wijze waarop de rechtbank of de Raad van State oordeelt over de onderbouwing van een NIBM besluit, is casus afhankelijk. Een goede, deskundige onderbouwing van de uitgangspunten voor het besluit en van de gehanteerde cijfers is noodzakelijk.
Voorbeelden
1) Uitspraak Rechtbank Breda, 9 december 2011, LJN nr BU9134. De gemeente B. verleent vrijstelling van het bestemmingsplan en bouwvergunning voor het oprichten van een basisschool met kinderopvang en twee gymzalen.
De rechter overweegt dat de gemeente het effect van deze uitbreiding op de verkeersaantrekkende werking en de verkeersveiligheid niet voldoende heeft onderzocht. De gemeente had het aantal te verwachten extra verkeersbewegingen moeten afzetten tegen de bestaande verkeersstroom. Dat is niet gebeurd. De conclusie van de gemeente dat er geen specifiek luchtkwaliteitsonderzoek is vereist, was te voorbarig. De te verwachten verkeersstromen moeten eerst voldoende zijn onderzocht. Daarna kan ze pas beoordelen of er sprake is van “niet in betekenende mate bijdragen”.In deze casus heeft de appellant zelf een verkeersstudie laten uitvoeren door een daartoe deskundig bureau. De gemeente heeft (volgens de uitspraak) geen verkeerskundig advies overlegd.
2) Uitspraak ABRvS, 9 maart 2011, zaaknr 200906289/1/R2. De gemeente V. stelt zich op het standpunt dat een kleine uitbreiding van de bestaande jachthaven met enkele tientallen vierkante meters bedrijfsbebouwing NIBM is. De verkeersaantrekkende werking hiervan is volgens verweerder beperkt van omvang. Ze zal niet leiden tot een toename in de concentratie zwevende deeltjes en stikstofdioxide van meer dan 1%. De appellant en andere hebben niet aannemelijk gemaakt dat dit onjuist is. Nader onderzoek is (ook) naar oordeel van de Raad van State niet noodzakelijk.
3) Uitspraak ABRvS, 6 juni 2012, zaaknr 201100032/1/R1. De gemeente B. kon zich op het standpunt stellen dat een verplaatsing van een agrarisch bedrijf en een geringe uitbreiding daarvan NIBM is. Daarom was geen verdergaand onderzoek naar de luchtkwaliteit nodig. De raad overweegt dat uit onderzoek in 2006 al blijkt dat de grenswaarden voor de luchtkwaliteit niet worden overschreden. Daarnaast zal de kleine uitbreiding van dit agrarische bedrijf nauwelijks een toename in het aantal verkeersbewegingen veroorzaken. Appellant en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat dit onjuist is. De gemeente mocht aannemen dat de ontwikkeling van het plan niet in betekenende mate bijdraagt. Er is geen noodzaak of verplichting tot het verrichten van verdergaand onderzoek naar de gevolgen voor de luchtkwaliteit.
Gebruiken van vergelijkbare situaties
Soms doen vergelijkbare projecten zich vaker voor in dezelfde omgeving. Wellicht gaat het om een soortgelijke activiteit met een vergelijkbare impact. Of is hetzelfde project al eens eerder onderzocht en worden er wat kleine wijzigingen doorgevoerd. Dan kan het bevoegd gezag voor het bepalen van de gevolgen op de luchtkwaliteit de resultaten van een eerder onderzoek gebruiken.
Stel bijvoorbeeld dat uit een eerder onderzoek blijkt dat een soortgelijke activiteit NIBM is. Dan kan dit eerdere onderzoek aannemelijk maken dat de gevolgen beperkt zijn. Er hoeft dan geen extra luchtkwaliteitonderzoek uitgevoerd te worden. Indicatieve berekeningen kunnen in dergelijke situaties ook bruikbaar zijn. Zo zijn er voor veehouderijen vuistregels ontwikkeld. Daarmee kan het bevoegd gezag op basis van de uitstoot van fijnstof toetsen of een veehouderij NIBM bijdraagt.
Bij het gebruik van rapporten voor een vergelijking van situaties is het belangrijk dat voor beide projecten dezelfde uitgangspunten zijn gehanteerd. Door andere achtergrondconcentraties, andere keuzes in wegtype, verkeerssamenstelling of snelheid kan het resultaat behoorlijk afwijken. Zo is de NO2 bijdrage afhankelijk van de achtergrondconcentratie van ozon. Grote verschillen in de uitgangspunten maken dat een rapport niet één op één bruikbaar is voor een vergelijkende studie.
Berekening volgens de Regeling Beoordeling luchtkwaliteit
Een berekening onderbouwt het beste of de concentratietoename de 3% grens al dan niet overschrijdt. Dit kan met een (beknopt) luchtkwaliteitonderzoek op één of enkele maatgevende punten. Berekeningen moeten uitgevoerd worden volgens de Regeling Beoordeling luchtkwaliteit. Deze regeling geeft aan welke rekenmethoden en rekenmodellen voor deze berekening toegepast moeten worden. Zie verder 'Bepaling concentratietoename (stap 4)'.