Milieu in bestemmingsplan

Op basis van artikel 3.1.6 Bro moet in de toelichting van een bestemmingsplan de relatie van de ontwikkeling met de kwaliteitseisen uit hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer worden toegelicht. Ook moet voldaan worden aan de onderzoeksverplichtingen van de Awb. Hierin is aangegeven dat er een zorgvuldige belangenafweging moet plaatsvinden.

De uitkomsten van de milieuonderzoeken worden, voor zover mogelijk en noodzakelijk, vertaald in de regeling van het bestemmingsplan. Hiervoor zijn verschillende mogelijkheden. Sommige aspecten kunnen niet vastgelegd worden in het bestemmingsplan.

De wijze waarop de milieuonderwerpen doorwerken in een bestemmingsplan wordt op deze pagina toegelicht aan de hand van de volgende onderwerpen:

• Bestemmingsplan is toelatingsplanologie
• Milieukwaliteitseisen
• Milieuzonering
• Onderzoeksopgave
• Voorwaardelijke verplichting
• Binnenplanse afwijking, wijzigingsbevoegdheid en uit te werken bestemming

Bestemmingsplan is toelatingsplanologie

Het instrument bestemmingsplan is gericht op toelatingsplanologie. De gedachte hierachter is dat eenieder zelf mag bepalen (voor zover dat is toegestaan binnen de planologische mogelijkheden) wat hij realiseert op zijn grondeigendom. Het bestemmingsplan maakt bepaalde functies mogelijk en kan randvoorwaarden stellen aan de mate en de wijze van bebouwing en het gebruik. De eigenaar bepaalt binnen deze randvoorwaarden zelf wat hij realiseert en of wat hij niet realiseert. Hij is dus niet verplicht om de bestemming te verwezenlijken. Dit uitgangspunt heeft tot gevolg dat over het algemeen er geen uitvoeringsaspecten in het bestemmingsplan worden opgenomen. Er is wel ruimte in het bestemmingsplan om regels op te nemen die relevant zijn in het kader van een goede ruimtelijke ordening.

De gebruikelijke wijze om milieuaspecten te vertalen in een bestemmingsplan is door het leggen van de bestemmingen. Hierdoor kunnen beperkingen opgelegd worden aan een perceel, omdat bepaalde bestemmingen bijvoorbeeld niet mogelijk zijn vanwege milieubelemmeringen. Er wordt bijvoorbeeld geen woonbestemming mogelijk gemaakt omdat dit er vanuit het aspect geluid geen goed woon- en leefklimaat gerealiseerd kan worden.
Soms is het ook nodig om milieuaspecten vast te leggen via een voorwaardelijke verplichting. Hierdoor kan een bepaalde bestemming pas gerealiseerd worden of in gebruik genomen worden nadat de noodzakelijke maatregelen zijn genomen. Hierover meer bij voorwaardelijke verplichting.

Milieukwaliteitseisen

Het Rijk en de provincie kunnen milieukwaliteitseisen stellen in een AMvB respectievelijk milieuverordening (volgens hoofdstuk 5 Wm). Ook biedt de Wro het Rijk en de provincie de mogelijkheid bij AMvB c.q. verordening ruimtelijk relevante kwaliteitseisen te stellen voor bestemmingsplannen (artikelen 3.37, 4.1 en 4.3). De gemeente (of provincie) moet dergelijke eisen vervolgens bij de planvorming in acht nemen (norm) of hiermee rekening houden (streefwaarde of -kwaliteit).

De mogelijkheid tot het opnemen van milieukwaliteitseisen in bestemmingsplannen is beperkt. Het direct of rechtstreeks doorvertalen is veelal niet mogelijk. In zijn algemeenheid geldt dat er slechts kwaliteitsonderwerpen worden opgenomen, voor zover zij relevant zijn voor de fysieke leefomgeving, dus een ‘fysiek element' bevatten (art. 3.1 Wro).
Normen die niet in bestemmingsplannen passen zijn: normen die te maken hebben met mobiele of niet concreet individualiseerbare, lokaliseerbare bronnen, oorzaken of activiteiten, die (louter) milieu-effecten hebben op een groter schaalniveau dan het betreffende bestemmingsplangebied.

Het Rijk heeft voor lucht, geluid en externe veiligheid kwaliteitseisen gesteld. Zo moeten bijvoorbeeld de grenswaarden die zijn vastgesteld op basis van de Wet luchtkwaliteit, bij bevoegdheden bij of krachtens de Wro in acht worden genomen (zie art. 5.16 Wm). In het kader van de Wet geluidhinder is bijvoorbeeld bepaald dat de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting, die bij de uitwerking of wijziging van een bestemmingsplan geldt, in acht worden genomen.

Een ander voorbeeld van milieukwaliteitseisen is het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi). Een aantal activiteiten en bedrijfstypen valt onder het Bevi. Hiervoor moet vooraf toetsing plaatsvinden in het kader van externe veiligheid. Zoneringen die voortkomen uit de toetsing worden opgenomen in de verbeelding en planregels van het bestemmingsplan. Het betreft hier een directe doorwerking van milieukwaliteitseisen in het bestemmingsplan.

Provincies kunnen eisen stellen in de provinciale milieuverordening, bijvoorbeeld voor stilte- of grondwaterbeschermingsgebieden. Deze gebieden moeten worden opgenomen in het bestemmingsplan, omdat deze extra eisen met zich mee (kunnen) brengen voor de bestemde functies.
Voor het stellen van strengere milieukwaliteitsnormen op gemeentelijk niveau bestaat op basis van de Wet milieubeheer geen expliciete bevoegdheid.

Dat wil niet zeggen dat het stellen van strengere gemeentelijke milieukwaliteitsnormen niet mogelijk is. Het vaststellen van strengere milieukwaliteitsnormen bij gemeentelijke verordening is wel aan grenzen verbonden. Voor het stellen van strengere milieukwaliteitsnormen is met de name de bovengrens van belang; het gemeentebestuur kan geen strengere milieukwaliteitsnormen stellen voor een onderwerp als hogere milieukwaliteitsnormen voor hetzelfde onderwerp uitputtend zijn.

De milieukwaliteitsambities van een gemeente kunnen vooraf worden vastgesteld door de gemeenteraad (zelfbinding), bijvoorbeeld in een structuurvisie. Per deelgebied kunnen er verschillende ambities gelden.
Bij de vaststelling van het bestemmingsplan maakt de gemeenteraad, een afweging op basis van de eigen milieukwaliteitsambities, zoals bijvoorbeeld vastgelegd in een structuurvisie of sectoraal milieubeleid.

Milieuzonering

Veel potentiële conflictsituaties waarbij milieuonderwerpen in het geding zijn, kunnen worden voorkomen door toepassing van zonering. Milieuzonering is het aanbrengen van een noodzakelijke ruimtelijke scheiding tussen milieubelastende en milieugevoelige functies ter bescherming of vergroting van de leefkwaliteit. Bij integrale milieuzonering wordt bovendien rekening gehouden met cumulatieve effecten. Bij ruimtelijke scheiding kan een uitwaartse of inwaartse zonering worden gehanteerd.

Door te zoneren kunnen milieuonderwerpen indirect doorwerken in het bestemmingsplan en vormt een ruimtelijk middel voor het invullen en beheren van de ruimte. Hierbij wordt een scheiding tussen verschillende, vaak zich niet met elkaar verdragende, functies aangehouden. Vanwege dit ruimtelijk structurerend karakter kan een zonering in het bestemmingsplan juridisch worden vastgelegd. Zonering is met name preventief van aard.

Uitwaartse zonering gaat uit van de milieubelastende functie, met als doel milieugevoelige functies in de omgeving te weren. In de zone rondom de belastende functie gelden beperkingen voor milieugevoelige functies en voor milieubelastende activiteiten. Bij inwaartse zonering wordt vanuit de gevoelige functie een beschermende bufferzone gecreëerd. Dit kan tot gevolg hebben dat bij de invulling van een bedrijventerrein minder belastende activiteiten op kleine afstand en meer belastende activiteiten op grotere afstand worden toegelaten.
Milieuzonering kan dus extra ruimte vragen, bijvoorbeeld voor externe veiligheid of luchtkwaliteit, maar kan ook leiden tot een betere indeling van de ruimte en daarmee juist tot een zuiniger ruimtegebruik (bijvoorbeeld inwaartse zonering van een bedrijventerrein).

Voor milieuzonering is de VNG publicatie Bedrijven en Milieuzonering een belangrijk standaardwerk. Ook in deze Handreiking wordt de VNG (Vereniging Nederlandse Gemeenten)-publicatie vaak aangehaald. De publicatie geeft voor vele bedrijfstakken en installaties aan welke milieuonderwerpen een rol kunnen spelen en welke gemiddelde afstanden tot de woonbebouwing 'passend' zijn.

De VNG publicatie is daarmee een onmisbaar hulpmiddel in de bestemmingsplanpraktijk. Als gevolg van jurisprudentie heeft de publicatie bijna de status van 'pseudo-wetgeving' gekregen waarvan slechts gemotiveerd kan worden afgeweken (ABRvS 13 mei 1997, BR 1997, 830 én ABRvS 3 april 2001, JM 2001, nr. 85 ). Uit jurisprudentie (zaaknummer 200809208/1/R1) blijkt ook dat de bouwstenen (richtafstandenlijst, omgevingstypen en functiemenging) correct moeten worden toegepast.

Onderzoeksopgave

De onderzoeksopgave voor een bestemmingsplan is afhankelijk van de ligging van de locatie, de omgevingsfactoren en de ontwikkelingen die worden mogelijk gemaakt. In de toelichting wordt ingegaan op de relevante milieuaspecten. In sommige gevallen kan op basis van de ligging van de locatie en aard van de opgave aangegeven worden dat een bepaald aspect niet relevant is. Bijvoorbeeld als een locatie geheel niet in de nabijheid van een luchthaven ligt, is het aspect luchtvaartlawaai niet relevant.

Voor aspecten die wel relevant zijn, is niet altijd specifiek onderzoek nodig. Zo kan op basis van onderzoekszones van wegen of contouren van bevi-inrichtingen bijvoorbeeld aangegeven worden dat deze weliswaar van invloed zijn op het plangebied, maar geen belemmering vormen voor de gevoelige functies die mogelijk gemaakt zijn in het bestemmingsplan.
Het onderzoek moet veelal benaderd worden vanuit verschillende gezichtspunten:

1. effect op locatie zelf;
2. effect nieuwe ontwikkeling op omgeving;
3. effect omgeving op nieuwe ontwikkeling.

Ad 1. Hierbij gaat het om aspecten die direct te maken hebben met de gronden, waarop de ontwikkeling plaatsvindt, zoals bodemkwaliteit en archeologie. Er moet een afweging plaatsvinden of de bodemkwaliteit voldoende is voor de nieuwe functie en of de archeologische waarden niet geschaad worden door de ontwikkeling.

Ad 2. De realisatie van een nieuwe functie, zoals bijvoorbeeld bedrijvigheid, kan gevolgen hebben voor de omgeving. De activiteiten kunnen bijvoorbeeld geluid of geur produceren. Afgewogen moet worden of deze activiteiten zich verhouden tot de functies in de omgeving.

Ad 3. Bestaande bedrijven of bijvoorbeeld wegen kunnen effect hebben op een nieuw te realiseren functie, zoals woningen. Afgewogen moet worden of ter plaatste van de woningen een goed woon- en leefklimaat gerealiseerd kan worden. Hierbij moet gedacht worden aan aspecten, zoals geluid, luchtkwaliteit, externe veiligheid, etc.

Bij het uitvoeren van onderzoeken voor het bestemmingsplan moet rekening gehouden worden met de planologische mogelijkheden. Als bijvoorbeeld onderzoek wordt gedaan naar de gevolgen van wegverkeerslawaai voor een nieuwe woonbestemming, dan moeten de berekeningen uitgaan van de grenzen van de woonbestemming en niet van het woningontwerp of stedenbouwkundig plan. De woonbestemming maakt namelijk vaak meer mogelijk (ruimer bouwvlak), waardoor een woning bijvoorbeeld dichter bij de weg gerealiseerd kan worden.

Een ander voorbeeld is de realisatie van woningen nabij bestaande bedrijven. Hierbij moet rekening gehouden worden met de planologische rechten van de bedrijven. Hierbij gaat het om de maximale invulling van de mogelijkheden in het bestemmingsplan. Het is niet voldoende alleen de feitelijke situatie of de mogelijkheden van het bedrijf op basis van het Activiteitenbesluit of de omgevingsvergunning milieu te beoordelen.

Voorwaardelijke verplichting

In sommige gevallen is het mogelijk of noodzakelijk om milieumaatregelen te borgen in het bestemmingsplan met een voorwaardelijke verplichting. Uitgangspunt bij voorwaardelijke verplichtingen is dat je er niet direct aan hoeft te voldoen. Je hoeft de maatregel dus niet zonder meer te realiseren, maar pas als je een ingreep doet waarvoor de maatregel noodzakelijk is. Het kan bijvoorbeeld nodig zijn om een watergang te verbreden als er een extra woning gerealiseerd wordt. In de voorwaardelijke verplichting kan dan geregeld worden dat de woning uitsluitend mag worden gerealiseerd als de watergang verbreed is.

De afgelopen jaren is er diverse jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State verschenen over de noodzaak om (al dan niet) een voorwaardelijke verplichting op te nemen in een bestemmingsplan. Alhoewel de jurisprudentie nog diffuus is en nog niet voor alle te borgen maatregelen uitgekristalliseerd is, is de algemene lijn van de Afdeling dat een voorwaardelijke verplichting alleen opgenomen moet worden als een bepaalde maatregel noodzakelijk is om tot een goede ruimtelijke ordening te komen, ofwel omdat het bevoegd gezag deze mening is toegedaan ofwel omdat dit voortvloeit uit (sectorale) wet- en regelgeving.

Als in de toelichting van het bestemmingsplan is aangegeven dat maatregelen noodzakelijk zijn met het oog op een goede ruimtelijke ordening, dan moeten deze geborgd worden. Dit kan soms ook via een privaatrechtelijke overeenkomst. Als er belangen van derden zijn betrokken bij deze maatregelen, dan is het bestemmingsplan weer het (enige) juiste instrument.
Ook als blijkt uit een milieu-effectrapportage dat een gebiedsontwikkeling alleen uitvoerbaar is met het in acht nemen van bepaalde maatregelen, moeten deze maatregelen in het bestemmingsplan geborgd worden.

Wanneer geen voorwaardelijke verplichting?

Het is niet in alle gevallen mogelijk om een voorwaardelijke verplichting op te nemen. Er zijn twee duidelijke categorieën aan te geven, waarbij dit het geval is:

1. overlap met een ander wettelijk kader
2. uitvoeringsmaatregelen (niet ruimtelijk relevant zijnde).

De eerste categorie zijn maatregelen die ook al via een ander wettelijk kader afgedwongen kunnen worden. Zo stelt de Natuurbeschermingswetvergunning eisen aan de uitvoering van een project. Het is niet de bedoeling dat het bestemmingsplan dit dubbelop regelt. Andere voorbeelden van wettelijke kaders die al uitvoeringsaspecten bevatten, zijn ontheffingen op grond van de Flora- en Faunawet of het opnemen van een sloopvergunning voor gebouwen die al zijn beschermd via de Monumentenwet.

De tweede categorie, waarvoor geldt dat geen voorwaardelijke verplichting kan worden opgenomen zijn ‘echte' uitvoeringsaspecten, die niet ruimtelijk relevant zijn. Voorbeelden van uitvoeringsaspecten zijn bijvoorbeeld architectonische aspecten of de realisatie van duikers, riolering of oeverbeschoeiingen. Deze aspecten kunnen bijvoorbeeld via een overeenkomst vastgelegd worden.

Binnenplanse afwijking, wijzigingsbevoegdheid en uit te werken bestemming

In een bestemmingsplan kan een binnenplanse afwijking of wijzigingsbevoegdheid worden opgenomen. Hiermee kunnen toekomstige ontwikkelingen worden mogelijk gemaakt die nog niet volledig uitgekristalliseerd zijn op het moment van vaststellen van het bestemmingsplan. Aan een binnenplanse afwijking of wijzigingsbevoegdheid zijn regels verbonden. Als aan een ontwikkeling aan deze regels voldoet kan B&W gebruik maken van deze bevoegdheden.
Deze regels kunnen milieukwaliteitseisen bevatten. Bijvoorbeeld door te regelen dat een bestemming gewijzigd kan worden naar een andere bestemming. Op voorwaarde dat daarbij de milieukwaliteit blijft voldoen aan de waarde, zoals opgenomen in de milieukwaliteitseis. Als voorbeeld: een wijziging van een agrarische bestemming naar glastuinbouw is slechts toegestaan op voorwaarde dat donkerte in acht wordt genomen.

De haalbaarheid van de binnenplanse afwijking moet zijn aangetoond in het kader van het moederplan. Het is mogelijk in de afwijzingsregels voorwaarden op te nemen over milieu.

Door de ambities te verankeren in de uitwerkingsbevoegdheid van het bestemmingsplan richt de gemeenteraad (als vaststeller van het globale bestemmingsplan) zich hiermee tot burgemeester en wethouders. Deze ambities moeten meegenomen worden bij de uitwerking van de bestemming in het uitwerkingsplan.