Circulaire effectafstanden LPG tankstations

Hittewerende bekleding op LPG-tankwagens reduceert het risico aanzienlijk

LPG is zeer brandbaar en kan een explosief gasmengsel vormen. Beoordeling van de risico’s van LPG-tankstations in het kader van externe veiligheid is daarom van belang. Een groot aantal veiligheidsmaatregelen zijn al getroffen. Toch blijft het effect van het ontstaan van een warme BLEVE (Boiling Liquid Expanding Vapour Explosion) mogelijk.

Verwarming van een LPG-reservoir kan leiden tot drukverhoging in het reservoir. Door de drukverhoging kan vervolgens het reservoir bezwijken. Hierbij komt het tot vloeistof verdichte LPG vrijwel direct vrij en expandeert naar atmosferische druk. De grote vrijkomende gaswolk ontbrandt direct en ontwikkelt zich tot een enorme vuurbal. Hierdoor kunnen veel schade en een groot aantal slachtoffers ontstaan. Een warme BLEVE kan plaatsvinden bij een LPG-autogastankwagen of een bovengronds LPG-reservoir. Bij een ondergronds LPG-reservoir is een warme BLEVE niet mogelijk.

Een warme BLEVE kan plaatsvinden wanneer een LPG-tankwagen bij het tankstation aanwezig is voor het lossen van LPG. Een plasbrand onder de LPG-tankwagen kan er voor zorgen dat het reservoir van de tankwagen wordt aangestraald. Als niet op tijd wordt ingegrepen, kan dit scenario uiteindelijk door ontwikkelen tot een warme BLEVE. Bovenop de al voorgeschreven veiligheidsmaatregelen is nog een extra voorzieningen ontwikkeld om de kans op het plaatsvinden van een warme BLEVE verder te verkleinen en de gevolgen van een warme BLEVE te verminderen. In het ADR zijn voor het transport en een tankwagen bijvoorbeeld voorschriften opgenomen.

De LPG-branche heeft een hittewerende bekleding ontwikkeld en past deze ook toe voor de LPG-autogastankwagens. De bekleding vertraagt het ontstaan van een warme BLEVE. Bij een plasbrand zorgt de bekleding ervoor dat het ten minste 75 minuten duurt voordat een warme BLEVE kan plaatsvinden. Hierdoor is er meer tijd om de brand te bestrijden, zodat een warme BLEVE voorkomen kan worden. Ook kan deze tijd benut worden om de omgeving te waarschuwen. De aanwezigen kunnen zichzelf en de verminderd zelfredzame mensen in veiligheid brengen, voordat er eventueel een BLEVE plaatsvindt.

Hittewerende bekleding is te herkennen aan een wit bordje met het opschrift BR

Een LPG-tankwagen die hittewerende bekleding heeft, is herkenbaar aan een wit bord met de letters “BR” (BLEVE Resistant). Dit bord bevindt zich vaak naast het oranje bord voor vervoer gevaarlijke stoffen. Daarbij is een LPG-tankwagen met hittewerende bekleding voorzien van segmenten over de tank die zijn gemarkeerd door RVS-banden. Tenslotte zijn de zadels, de overdrukventielen en de manometer bekleed.

Safety Deal waarborgt het gebruik van hittewerende bekleding op LPG-tankwagens

Het is niet mogelijk om op basis van de huidige wetgeving hittewerende bekleding op LPG-tankwagens dwingend voor te schrijven. Er is daarom een Safety Deal gesloten tussen het ministerie van Infrastructuur en Milieu en de LPG-branche[1]. Deze Safety Deal zorgt ervoor dat de LPG-tankwagens ook in de toekomst voorzien zijn van hittewerende bekleding en voldoen aan de daarvoor opgestelde richtlijn.

Op basis hiervan heeft het ministerie IenM de Revi gewijzigd en is de circulaire in werking getreden. De LPG-branche verbindt zich ertoe gebruik te maken van hittewerende bekleding volgens NTA 8820 (aanbrengen, testen, keuren, herkenning en documentatie hittewerende bekleding). Hiermee is verzekerd dat bijna alle Nederlandse LPG-tankstations voor autogas worden bevoorraad met tankwagens die voorzien zijn van hittewerende bekleding overeenkomstig de NTA 8820. Deze norm bepaalt hoe de bekleding wordt aangebracht en hoe deze wordt geïnspecteerd.

[1] Primair heeft de Vereniging Vloeibaar Gas (VVG) de Safety Deal met IenM ondertekend. Beta, VNPI, BOVAG en NOVE hebben als ondersteunende partijen de Deal ondertekend. Dit laatste betekent dat zij de doelstellingen van de Deal onderschrijven en zich inspannen voor de realisatie daarvan.

Met hittewerende bekleding kunnen veiligheidsafstanden Revi worden verkleind

In het Bevi/Revi zijn veiligheidsafstanden voor het plaatsgebonden risico vastgelegd. Deze afstanden gelden als grenswaarde voor kwetsbare objecten en als richtwaarde voor beperkt kwetsbare objecten. Daarnaast is er een verantwoordingsplicht voor het groepsrisico van toepassing binnen het invloedsgebied van 150 meter.

Met het doorvoeren van hittewerende bekleding is het risico op het plaatsvinden van een BLEVE aanzienlijk verlaagd. Hierdoor is het plaatsgebonden risico voor een LPG-tankstation aanzienlijk lager. De maatgevende veiligheidsafstanden voor het plaatsgebonden risico zijn hiermee verkleind. Voor de verantwoording van het groepsrisico verandert er niets. De nieuwe veiligheidsafstanden voor het plaatsgebonden risico zijn in tabel 1 van bijlage 1 van de Revi opgenomen.

Voor LPG-tankstations met een bovengronds reservoir wijzigt het risico op een BLEVE door opwarming van dit opslagreservoir niet en blijft dit maatgevend voor het plaatsgebonden risico. De veiligheidsafstand voor tankstations met een bovengronds LPG-reservoir blijft hierdoor onveranderd (120 meter).

Effectbenadering is onderdeel van modernisering omgevingsveiligheidsbeleid

De benadering met effectafstanden is een uitwerking van de op handen zijnde modernisering van het omgevingsveiligheidsbeleid. Dit zal vorm krijgen onder de Omgevingswet en daarmee een juridische status krijgen.

Het daadwerkelijk vergroten van de veiligheid is belangrijk als veiligheidsmaatregelen veranderd worden. Dit vindt vervolgens weerslag in de mogelijkheden voor ruimtelijke ontwikkelingen nabij een inrichting. Ook krijgen, naast de risico’s, uitdrukkelijk ook de mogelijke gevolgen van de belangrijkste ongevalsscenario’s (effecten) een grotere rol. Daarnaast moet er bijzondere aandacht zijn voor de zogeheten zeer kwetsbare objecten, zoals ziekenhuizen.

Circulaire regelt effectbenadering bij besluitvorming gemeenten

Met het verkleinen van de risicoafstanden in het kader van de Revi wordt de maximale veiligheidsafstand voor LPG-tankstations met ondergrondse opslag van LPG verlaagd van 110 naar 40 meter. In de nieuwe situatie vindt in het gebied tussen 40 en 110 meter geen risicoafweging meer plaats voor het plaatsgebonden risico. De afstand waar slachtoffers in geval van een calamiteit kunnen voorkomen is veel groter. Op basis hiervan is het nodig om naast een gebruikelijke risicobenadering in het kader van Bevi/Revi ook een effectbenadering toe te passen bij de beoordeling van besluitvorming rondom LPG-tankstations.

Met de circulaire wordt het bevoegd gezag verzocht om een effectgericht spoor te volgen. Daarbij gaat het om gebieden waar slachtoffers door belangrijke incidentscenario’s kunnen voorkomen. Het Bevi is gebaseerd op een risicobenadering. Voor een effectbenadering is apart beleid nodig en dit is in de circulaire verder uitgewerkt.

Circulaire is van toepassing als door de wijziging meer personen binnen de effectzone aanwezig kunnen zijn

LPG-autogastankstations vallen onder de werking van het Bevi. Een gemeente wordt gevraagd de circulaire toe te passen als zij een besluit neemt dat het mogelijk maakt dat er (meer) personen in de omgeving van dat tankstation aanwezig kunnen zijn.

Het gaat hierbij om besluiten in het kader van een nieuw bestemmingsplan of een omgevingsvergunning milieu (oprichting). Daarbij staan de effecten van ongevalsscenario’s centraal.

De circulaire is niet van toepassing op besluiten die geen, óf alleen positieve veiligheidsconsequenties hebben in relatie tot effecten van ongevalsscenario’s.

Voorbeelden die wel onder de circulaire vallen zijn:

• Besluiten waarbij de gemeente extra (beperkt) kwetsbare objecten binnen de effectzone toestaat. Een voorbeeld hiervan is de inpassing van woningen of een kinderdagverblijf.
• Een omgevingsvergunning milieu voor het oprichten van een LPG-tankstation.

Voorbeelden die niet onder de circulaire vallen zijn:

• Besluiten waarbij de veranderingen alleen leiden tot een grotere kans op een calamiteit, maar niet tot een groter effect van deze calamiteit. Een voorbeeld hiervan is de doorzet van een LPG-tankstation.
• Besluiten waarbij de verandering alleen tot gelijkblijvende en positieve veiligheidsgevolgen leidt. Een voorbeeld hiervan is het vaststellen van een conserverend bestemmingsplan.
• Inrichtingen waarvoor een QRA nodig is.

Naast (beperkt) kwetsbare objecten zijn ook zeer kwetsbare objecten benoemd

Een effectbenadering is met name gericht op mogelijkheden voor hulpdiensten als zich een calamiteit heeft voorgedaan. Beperkt zelfredzame personen behoeven hierbij bijzondere aandacht omdat zij niet of in mindere mate zelfstandig kunnen vluchten. Hiervoor is het begrip “zeer kwetsbare objecten" geïntroduceerd.

Zeer kwetsbare objecten vormen een subcategorie van de categorie kwetsbare objecten uit het Bevi. Het gaat om objecten waar groepen personen verblijven met een beperkte zelfredzaamheid, zoals minderjarigen, ouderen, zieken of gehandicapten. Zeer kwetsbare objecten zijn bijvoorbeeld:

• ziekenhuizen en andere zorginstellingen
• gebouwen voor onderwijs voor minderjarigen
• buitenschoolse opvang
• peuterspeelzalen
• kinderdagverblijven
• justitiële inrichtingen
• asielzoekerscentra

In beginsel geen zeer kwetsbare objecten binnen een afstand van 160 meter

Voor de zeer kwetsbare objecten moet rekening worden gehouden met een effectzone van 160 meter. Deze afstand is gebaseerd op het ongevalsscenario met de grootste effectafstand. Dit is een warme BLEVE van de tankwagen. Op de afstand van 160 meter is de stralingsbelasting 35 kW/m². Op deze afstand zijn (beperkt zelfredzame) personen die zich binnen een gebouw bevinden voldoende beschermd.

Voor zelfredzame personen is er bij dit ongevalsscenario voldoende tijd om te vluchten naar een veilige locatie. Dit komt omdat een warme BLEVE pas na 75 minuten kan plaatsvinden als een tankwagen is voorzien van een hittewerende bekleding.

In beginsel geen (beperkt) kwetsbare objecten binnen een afstand van 60 meter

Zijn (beperkt) kwetsbare objecten geen zeer kwetsbare objecten? Houd dan rekening met een effectzone van 60 meter. Deze afstand is gebaseerd op het ongevalsscenario dat het meest bijdraagt aan het plaatsgebonden risico. Dat is namelijk slangbreuk gevolgd door een fakkelbrand. Dit scenario kan onmiddellijk (dus zonder ontwikkeltijd) optreden. Op de afstand van 60 meter gaat men uit van een warmtestraling van 10 kW/m² (1% letaliteitsgrens voor onbeschermde personen). Zelfredzame personen zijn vanaf 60 meter afstand voldoende beschermd tegen de effecten van dit scenario.

Gemotiveerd afwijken van effectafstanden.

In de circulaire wordt het bevoegd gezag gevraagd rekening te houden met de genoemde effectafstanden. Dit wil zeggen dat gevraagd wordt deze afstand in beginsel aan te houden. Afwijken van deze afstanden kan gemotiveerd plaatsvinden als er veiligheidsmaatregelen zijn getroffen. Volgens de circulaire moeten de argumenten dan veiligheids-gerelateerd zijn. De mogelijkheid om op basis van argumenten af te wijken loopt vooruit op de ontwikkeling van het omgevingsveiligheidsbeleid en het stelsel van de Omgevingswet. Ook hier geldt namelijk een strikt afwijkingsregime.

Bij de beoordeling kan de 1%-letaliteitsgrens op 310 meter als richtinggevend genomen worden voor evacuatieafstand voor personen die zich in de buitenlucht bevinden. De 160 meter valt als uitgangspunt te gebruiken als evacuatieafstand voor personen binnen objecten.

Voor de afstand van 160 meter geldt dat een groep zeer kwetsbare personen nog veilig moet zijn. Dit gaat om het geval zich een warme BLEVE voordoet. In de praktijk kunnen maatregelen een rol spelen zoals het hanteren van venstertijden voor het aanleveren van LPG. Het lossen van LPG is namelijk het meest risicovolle aspect bij de LPG tankstations.

Situatieschets: Een gemeente overweegt een dagverblijf voor kwetsbare groepen te realiseren binnen de effectzone. Zij kunnen het zo regelen dat het lossen van de tankwagen alleen in de avonduren gebeurt. Dan kan de gemeente ervoor kiezen toch de realisatie van dat dagverblijf toe te laten. In dat geval moet er wel sprake zijn van ondergrondse opslag van LPG. Anders voldoet de opslag niet aan de eisen van het Bevi.

Bij een kleine school is evacueren makkelijker dan bij een ziekenhuis of gevangenis. Daarom zal realisatie van een kleine school meer voor de hand liggen.

Voor de afstand van 60 meter gaat het om het behoud van de veiligheid van de groep van (beperkt) kwetsbare personen als er een fakkelbrand is. Ook hier moeten argumenten gericht zijn op het behoud van de veiligheid. Deze kunnen te maken hebben met de functie van een object.

Een bedrijf waar één of enkele personen werken is een beperkt kwetsbaar object. Het is denkbaar dat een gemeente dit eerder toestaat, dan bij een bedrijf waar meer dan tien personen werken. Dit valt in de planvoorschriften op te nemen en vast te leggen. Ook in de maatregelensfeer is het mogelijk vluchtwegen slim te positioneren in gebouwen en in de omgeving van gebouwen. Hiermee worden vluchtmogelijkheden zo goed mogelijk ondersteund.

Een andere mogelijkheid is om in het bestemmingsplan specifieke functies toe te laten. Het gaat om functies die mogelijk de zelfredzaamheid van personen in de objecten bevorderen. Uiteraard moet dit gebaseerd zijn op de genoemde ongevalsscenario’s. Ook een goede risicocommunicatie en snelle alarmering kunnen een rol spelen.

Afwegingsruimte is afhankelijk van kwetsbaarheid object

Voor de afwegingsruimte bij de effectgerichte benadering geldt een verschillende zwaarte, afhankelijk van het soort object.

• Zeer kwetsbaar object: Onderbouw afwijkingen met veiligheidsgeoriënteerde argumenten. De argumenten richten zich erop om slachtoffers in de groep zeer kwetsbare personen door een warme BLEVE te voorkomen.
• Kwetsbaar object (niet zijnde een zeer kwetsbaar object): Onderbouw afwijkingen met veiligheidsgeoriënteerde argumenten. De argumenten richten zich erop slachtoffers door een fakkelbrand te voorkomen.
• Beperkt kwetsbare objecten: Onderbouw afwijkingen met veiligheidsgeoriënteerde argumenten. De argumenten richten zich erop slachtoffers door een fakkelbrand te voorkomen. Het niveau van onderbouwing is hierbij lichter dan bij de kwetsbare objecten.

Strenger regime voor aflevering LPG zonder hittewerende bekleding

Het voorgaande gaat uit van met hittewerende beklede LPG-tankwagens die LPG leveren aan LPG-tankstations. Dit zal in de praktijk vrijwel altijd het geval zijn. Zeker als men let op de huidige praktijk en de afspraken die in de Safety Deal staan.

In uitzonderingsgevallen is het denkbaar dat een tankwagen die geen hittewerende bekleding heeft toch LPG levert. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn in de grensregio. In zulke gevallen kan een warme BLEVE veel sneller ontstaan dan wanneer de tankwagens wel hittewerende bekleding hebben. Daarbij kan het gaan om een ontwikkeltijd van 15 tot 25 minuten.

In die gevallen kan het bevoegd gezag rekening houden met de kortere ontwikkeltijd van een warme BLEVE. Dit in aanvulling op het in de circulaire geschetste beleid. Dit kan ook voor groepen personen die relatief mobiel zijn. Vanaf 160 meter is sprake van een beschermende werking door objecten tegen de hittestraling van een warme BLEVE. Wordt een LPG-tankstation bevoorraad door onbeklede tankwagens? Dan kan een gemeente overwegen de realisatie van (beperkt) kwetsbare objecten binnen de effectafstand voor een BLEVE (160 meter) zoveel mogelijk te voorkomen.

Tijdens 3 maanden na inwerkingtreding gebruik oude regelgeving mogelijk

De circulaire trad tegelijk met de wijziging van de Revi (29 juni 2016) in werking. In die wijzigingsregeling staat overgangsrecht, waarop deze circulaire aansluit. Dit houdt in dat er tijdelijk twee mogelijkheden zijn:

1. Het oude regime met grotere risicoafstanden en zonder effectafstanden.
2. Het nieuwe regime met kleinere risicoafstanden en met effectafstanden.

Het bevoegd gezag mag tijdens een overgangsperiode van drie maanden zelf kiezen welk beleid zij volgen. Dit was bij eerdere wijzigingen in de Revi ook het geval. Daarbij gaat het om aanvragen die tot drie maanden na inwerkingtreding van het nieuwe regime worden ingediend. Of het gaat om bestemmingsplannen waarvan het ontwerp tot drie maanden na inwerkingtreding ter inzage ligt.

Neemt een gemeente een besluit met gevolgen voor de realisatie van (zeer/beperkt) kwetsbare objecten nabij een LPG-tankstation? Dan is de circulaire van toepassing. Bestaande situaties kunnen omwille van effectafstanden niet tot een sanering leiden. Ook kan het niet zo zijn dat het bevoegd gezag alsnog een bestaande situatie moet beargumenteren.

In het kort

• Tankwagens met hittewerende bekleding bevoorraden bij voorkeur LPG-tankstations.
• De veiligheidsafstanden van het Revi zijn voor LPG-tankstations met ondergrondse opslag van LPG gewijzigd. De maximale afstand was 110 meter en dit is nu 40 meter.
• Gemeenten wordt gevraagd bij het vaststellen van een bestemmingsplan rondom een LPG-tankstation rekening te houden met effectafstanden. Dit is in aanvulling op Bevi/Revi .
• Gemeenten wordt gevraagd bij een oprichtingsvergunning voor een LPG-tankstation rekening te houden met effectafstanden. Dit is in aanvulling op Bevi/Revi.
• Voor zeer kwetsbare objecten geldt een effectafstand van 160 meter.
• Voor overige (beperkt) kwetsbare objecten geldt een effectafstand van 60 meter.
• Afwijking van deze afstanden kan alleen plaatsvinden als dat met veiligheids-gerelateerde argumenten is onderbouwd.