Realiseren geluidsgevoelige functies

Langs een (spoor)weg (geen 30 km-weg of woonerf)

Wanneer een woning of een andere geluidsgevoelige object wordt geprojecteerd in de zone langs een weg (behalve een 30 km-uur weg) of spoorweg is de Wgh van toepassing. Op basis van artikel 77 Wgh moet akoestisch onderzoek uitgevoerd worden. Het onderzoek toont (in eerste instantie) aan dat het plan voldoet aan de voorkeursgrenswaarde. Is het niet mogelijk te voldoen aan de voorkeursgrenswaarde? Dan biedt de Wgh de mogelijkheid af te wijken van de voorkeursgrenswaarde tot een maximale waarde. Dit afwijken heet ook wel de hogere waarde procedure. Bij vaststelling van het bestemmingsplan moet de voorkeursgrenswaarde, of een vastgestelde hogere waarde, in acht worden genomen (artikel 76 Wgh). N.B. Op 1 juli trad hoofdstuk 11 Geluid Wet milieubeheer in werking. Hierin worden onder andere geluidproductieplafonds voor de Rijksinfra (snelwegen en spoorwegen) ingevoerd. De regels in dit hoofdstuk hebben (behalve bij de bepaling van de geluidbelasting van geluidsgevoelige bestemmingen langs de Rijksinfra) geen invloed op de beoordeling van de geprojecteerde bestemmingen.

Reikwijdte onderzoek
Het akoestisch onderzoek moet aan een aantal voorwaarden voldoen:

• Het onderzoek moet uitgaan van de mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Bij een uitwerkingsverplichting of wijzigingsbevoegdheid voor geluidsgevoelige bestemmingen in een zone moet de haalbaarheid van de mogelijkheden die deze instrumenten bieden akoestisch onderzocht zijn. Als het moederplan het verplaatsen een gevel van een geluidsgevoelige bestemming richting de weg via een ontheffing mogelijk maakt moet dit worden meegenomen bij het bepalen van de geluidbelasting.
• De geluidbelasting van de geluidsbron moet beoordeeld worden op de gevel van de geluidsgevoelige objecten.
• Het onderzoek richt zich op het jaar tien jaar na vaststelling van het bestemmingsplan.

Gegevens in het bestemmingsplan
Het Besluit ruimtelijke ordening legt in artikel 3.3.1 een directe relatie met de Wgh. In artikel 3.3.1, lid 1 Bro is bepaald dat het bestemmingsplan van woningen, andere geluidsgevoelige gebouwen en geluidsgevoelige terreinen, die gelegen zijn binnen de zone van een weg of spoorweg, de ligging en afmetingen aangeeft.

Bij een wijzigings- of uitwerkingsbevoegdheid hoeft de precieze ligging van geluidsgevoelige bestemmingen nog niet bekend te zijn. De verplichting uit artikel 3.3.1, lid 1 Bro geldt daarom niet voor deze delen van het bestemmingsplan. Voor deze delen moet wel de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting worden opgenomen die geldt bij het uitwerkings- of wijzigingsplan.

Cumulatie
Belangrijk is om te realiseren dat een akoestische afweging gebaseerd op de Wgh niet altijd afdoende is voor de beoordeling of er sprake is van een aanvaardbare akoestische kwaliteit bij een geluidsgevoelige bestemming. In het geval dat de nieuwe geluidsgevoelige bestemming ook in de invloedsfeer van andere geluidsbronnen ligt moet gekeken worden naar de akoestische kwaliteit als gevolg van alle geluidsbronnen samen (cumulatie). Daarbij zijn drie situaties mogelijk:

• cumulatie van geluidbelasting van Wgh-geluidsbronnen (luchtvaartlawaai, spoorweglawaai, wegverkeerslawaai en industrielawaai van gezoneerde industrieterreinen). Deze beoordeling van cumulatie vindt plaats in het kader van de Wgh (artikel 110f Wgh).
• cumulatie van niet Wgh-geluidsbronnen, zoals van bedrijven op niet gezoneerde bedrijventerreinen of scheepvaartlawaai. Deze beoordeling van cumulatie vindt plaats in het kader van de Wro.
• cumulatie van Wgh- en niet Wgh-geluidsbronnen (zie hierboven). Deze beoordeling van cumulatie vindt plaats in het kader van de Wro.

Hogere waarde
Zoals hiervoor al is aangegeven kan op basis van de Wgh een hogere toelaatbare waarde (per woning) worden vastgesteld dan de voorkeursgrenswaarde (zie voor informatie over de procedure: "Procedure Besluit hogere waarden"). Het bevoegd gezag mag hogere waarden vaststellen als het plan aan twee voorwaarden voldoet (artikel 110a, lid 5 Wgh).:

• de maatregelen (bron- en overdrachtsmaatregelen) gericht op het terugbrengen van de te verwachten geluidsbelasting op de gevels, zijn onvoldoende doeltreffend, of;
• deze maatregelen ontmoeten overwegende bezwaren van stedenbouwkundige, landschappelijke, verkeers- en vervoerskundige of financiële aard.

Dove gevel
Wanneer een bepaalde stedenbouwkundige oplossing gewenst is en daarmee niet kan worden voldaan aan de maximale grenswaarden kan een zogenaamde dove gevel een oplossing zijn. Een dergelijke gevel hoeft immers niet te worden getoetst aan de grenswaarden. De dove gevel (volgens de Wgh) moet, zo blijkt jurisprudentie (onder andere de uitspraak ABRvS 11 augustus 2010, nr. 200905674/1/R3) vastgelegd zijn in de bouwregels van het bestemmingsplan. Dit vormt dan de basis bij toetsing van de bouwvergunning aan het bestemmingsplan om het binnenniveau te borgen. De dove gevel kan ook als onderdeel van de gebruiksregels worden vastgelegd. Hierbij wordt het gebruik "wonen" alleen toegestaan als gevel x als dove gevel volgens de Wgh wordt uitgevoerd. Hiermee kan ook na het verlenen van de bouwvergunning gegarandeerd worden dat bewoners niet zelf de gevel veranderen.

Hogere akoestische kwaliteit
Wanneer een gemeente streeft naar een hogere omgevingskwaliteit (een geluidbelasting lager dan de voorkeursgrenswaarde) dan valt dat buiten de reikwijdte van de Wgh. Dit kan vooral bereikt worden door ruimtelijke maatregelen. Voorbeelden hiervan zijn het creëren van afschermende werking van andere bouwwerken (bijvoorbeeld kantoren) of door het creëren van een grotere afstand tussen de weg en de geluidsgevoelige bestemming.

Langs een 30 km-weg of woonerf

Een geluidsgevoelige bestemming (die wordt genoemd in Wgh) die gerealiseerd wordt langs een 30 km-weg of in een woonerf wordt niet beoordeeld in het kader van de Wgh. In het kader van een goede ruimtelijke ordening moet een aanvaardbaar akoestische kwaliteit worden bereikt. In veel gevallen is kan met een vuistregel in enkele zinnen worden gemotiveerd dat het akoestische klimaat aanvaardbaar is. In sommige situaties is nader onderzoek noodzakelijk.

Een 30 km-weg met een relatief hoge verkeersdrukte aan (vracht)wagens in combinatie met bijvoorbeeld een klinkerbestrating kan voor een hoge geluidbelasting zorgen. De geluidbelasting van de 30 km-weg speelt dan wel een rol in de ruimtelijke afweging. Er zal beoordeeld moeten worden of bij de nieuw te realiseren bestemming sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. In deze gevallen bestaat er geen wettelijk kader met een normeringstelsel, ook niet via het Bouwbesluit 2012. Het bevoegd gezag heeft ook niet de specifieke onderzoeksplichten uit de Wgh. Zij heeft de vrijheid om het onderzoek meer kwalitatief in te steken en toe te spitsen op de concrete situatie in het bestemmingsplan. Er kan bij de beoordeling worden aangesloten bij het toetsingskader van de Wgh.

In de zone van een gezoneerd bedrijventerrein

Bij het realiseren van een geluidsgevoelige bestemming in een zone van een gezoneerd bedrijventerrein is de Wgh van toepassing. De geluidbelasting van het gezoneerd bedrijventerrein op de gevel van de geluidsgevoelige bestemming moet in eerste instantie worden getoetst aan de voorkeursgrenswaarde. Voldoet de geluidsbelasting aan de voorkeursgrenswaarde, dan biedt de Wgh de mogelijkheid af te wijken van de voorkeursgrenswaarde tot een maximale waarde. Dit afwijken wordt ook wel de hogere waarde procedure genoemd.

Bij de toetsing op basis van de Wgh wordt uitgegaan van de geluidbelasting (behorende bij de vergunde activiteiten) van de bestaande bedrijven op het gezoneerde bedrijventerrein. Bij bedrijventerreinen die nog lege percelen hebben of akoestisch nog niet vol zijn moet in de ruimtelijke afweging ook uitgegaan worden van de "planologische" geluidbelasting.

Reikwijdte akoestisch onderzoek
Het akoestisch onderzoek moet aan een aantal voorwaarden voldoen:

• Het onderzoek moet uitgaan van de mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Bij een uitwerkingsverplichting of wijzigingsbevoegdheid voor geluidsgevoelige bestemmingen in een zone moet de haalbaarheid van de mogelijkheden die deze instrumenten bieden akoestisch onderzocht zijn. Als het moederplan via een ontheffing mogelijk maakt een gevel van een geluidsgevoelige bestemming richting het gezoneerde bedrijventerrein te verplaatsen moet dit worden meegenomen bij het bepalen van de geluidbelasting.
• De geluidbelasting van het gezoneerde industrieterrein moet beoordeeld worden op de gevel van de geluidsgevoelige objecten.

Gegevens in het bestemmingsplan
Het Besluit ruimtelijke ordening legt in artikel 3.3.1 een directe relatie met de Wgh. Het eerste lid van artikel 3.3.1 Bro bepaald dat in het bestemmingsplan de ligging en afmetingen van woningen, andere geluidsgevoelige gebouwen en van geluidsgevoelige terreinen, die liggen binnen de zone van het bedrijventerrein moeten zijn opgenomen.

Bij een wijzigings- of uitwerkingsbevoegdheid hoeft de precieze ligging van geluidsgevoelige bestemmingen nog niet bekend te zijn. De verplichting uit artikel 3.3.1, lid 1 Bro geldt daarom niet voor deze delen van het bestemmingsplan. Wel kan worden aangegeven wat de hoogste toelaatbare geluidsbelasting is, welke bij de uitwerking of de wijziging van het bestemmingsplan in acht moet worden genomen.

Cumulatie
Belangrijk is om te weten dat een akoestische afweging gebaseerd op de Wgh niet afdoende hoeft te zijn voor de beoordeling of er sprake is van een aanvaardbaar akoestisch klimaat bij een geluidsgevoelige bestemming. In het geval dat de nieuwe geluidsgevoelige bestemming ook in de invloedsfeer van andere geluidsbronnen ligt wordt gekeken naar het akoestische klimaat van alle geluidsbronnen samen (cumulatie). Daarbij zijn twee situaties mogelijk:

• cumulatie van geluidbelasting van Wgh-geluidsbronnen (luchtvaartlawaai, spoorweglawaai, wegverkeerslawaai en industrielawaai van gezoneerde industrieterreinen). Deze beoordeling van cumulatie vindt plaats in het kader van de Wgh (artikel 110f Wgh).
• cumulatie van niet Wgh-geluidsbronnen, zoals van bedrijven op niet gezoneerde bedrijventerreinen of scheepvaartlawaai. Deze beoordeling van cumulatie vindt plaats in het kader van de Wro.

Hogere waarde
Met een hogere waarde besluit kunnen er geluidsgevoelige bestemmingen in een zone rond een bedrijventerrein gerealiseerd worden met een hogere geluidbelasting op de gevel dan de voorkeursgrenswaarde (van 50 dB(A)).

Er wordt bij de vaststelling van de hogere waarde uitgegaan van de "planologische" geluidbelasting. Dit is de geluidbelasting (behorende bij de vergunde activiteiten) van de bestaande bedrijven plus de geprognosticeerde geluidbelasting voor lege kavels. Deze berekende gecumuleerde geluidbelasting moet voldoen aan de zone en/of aan eerder vastgestelde hogere waarden. Hiermee wordt voldaan aan de Wgh en worden de bestaande milieurechten van bedrijven gerespecteerd. Daarnaast worden de ontwikkelmogelijkheden van het gezoneerde bedrijventerrein, zoals bedoeld in het bestemmingsplan, gerespecteerd.

Dove gevel
Wanneer een bepaalde stedenbouwkundige oplossing gewenst is en daarmee niet kan worden voldaan aan de maximale grenswaarden dan kan een zogenaamde dove gevel een oplossing zijn. Een dove gevel  hoeft namelijk niet te worden getoetst aan de grenswaarden. De dove gevel moet, zo blijkt uit jurisprudentie (onder andere de uitspraak ABRvS 11 augustus 2010, nr. 200905674/1/R3) worden vastgelegd in de bouwregels van het bestemmingsplan. Dit vormt dan de basis bij toetsing van de bouwvergunning aan het bestemmingsplan om het binnenniveau te borgen. De dove gevel kan ook als onderdeel van de gebruiksregels worden vastgelegd. Hierbij wordt het gebruik "wonen" alleen toegestaan als gevel x als dove gevel volgens de Wgh wordt uitgevoerd. Hiermee kan ook na het verlenen van de bouwvergunning gegarandeerd worden dat bewoners niet zelf de gevel veranderen.

Geluidsruimte niet opgevuld
Het kan ook zijn dat er nog geluidsruimte van een bedrijventerrein over is, terwijl alle kavels al in gebruik zijn. De geluidbelasting (behorende bij de vergunde activiteiten) van aanwezige bedrijven is dan lager dan 50 dB(A) op de zone. Ook dan is de "planologische" geluidbelasting bepalend. Het ruimtelijk besluit, maar ook het hogere waarde-besluit, voor de nieuwe geluidgevoelige bestemming moet uitgaan van de maximaal toegestane planologische mogelijkheden (met de bijbehorende geluidruimte) van het geldende bestemmingsplan. Dit volgt overigens niet uit de Wgh maar uit het vereiste van een goede ruimtelijke ordening.

Wanneer bij de vaststelling van de hogere waarde wordt uitgegaan van de bestaande (vergunde) geluidbelasting van de bedrijven op het bedrijventerrein, dan is dit niet in strijd met de Wgh. Ook worden de bestaande milieurechten van bedrijven gerespecteerd. Hiermee verkleint het bevoegd gezag de ontwikkelruimte van de bedrijven.

Als het bevoegd gezag de geluid- en dus de ontwikkelruimte van een bedrijventerrein wil verkleinen, dan moet zij hierover een duidelijk ruimtelijk besluit nemen. Voor dit besluit is een goede onderbouwing nodig, met een afweging van de belangen van de bedrijven en de omgeving. Het is dan aan te bevelen om (op termijn) de ligging van de zone in overeenstemming te brengen met de geluidsruimte behorende bij de verleende hogere waarden.

Nabij een bedrijf (niet gelegen op een gezoneerd bedrijventerrein)

Bij het realiseren van een geluidsgevoelige bestemming (genoemd in de Wgh) nabij een bedrijf (niet gelegen op een gezoneerd industrieterrein) is de Wgh niet van toepassing. In deze situatie zijn in de ruimtelijke onderbouwing voor het aspect geluid de volgende punten van belang:

• Een aanvaardbaar akoestisch klimaat bij de nieuwe geluidsgevoelige bestemming.
• De planologische rechten (akoestische mogelijkheden) van het bestemmingsplan voor het perceel waarop het bestaande bedrijf is gevestigd. Worden deze niet onredelijk ingeperkt?
• De "akoestische milieubelangen" van het bestaande bedrijf in de milieuvergunning of op basis van het Activiteitenbesluit.

Voor de afweging over het akoestische klimaat bij de geluidsgevoelige bestemming en de mogelijke inperking van de (akoestische) mogelijkheden van het bestemmingsplan kan gebruik gemaakt worden van de richtafstanden (voor de verschillende type bedrijven) uit de VNG (Vereniging Nederlandse Gemeenten)-handreiking bedrijven en milieuzonering.

Wordt aan de richtafstanden voldaan dan is er

• én sprake van een aanvaardbaar akoestisch klimaat
• én is er geen inperking van de planologische mogelijkheden als gevolg van het plan.

De VNG-afstanden betreffen richtafstanden. Deze generieke afstanden zijn niet op elke situatie toepasbaar. Er kunnen bijzondere omstandigheden zijn waarom in het specifieke geval de richtafstanden niet representatief zijn. In dat geval moet de geluidsbelasting op een andere wijze worden bepaald.

Bij de beoordeling van de belangen van het bestaande bedrijf zijn de "akoestische" milieubelangen van het bedrijf in het milieukader (milieuvergunning, Activiteitenbesluit) leidend. Voor een vergunningplichtig bedrijf worden de akoestische belangen met het in acht nemen van het normenpakket uit de milieuvergunning in ieder geval beschermd. Aanpassing van normen uit de milieuvergunning is een mogelijkheid (zie verder hieronder bij het kopje bestaande milieubelangen).

Bij de afweging van de akoestische belangen van een bedrijf die onder het Activiteitenbesluit valt is de situatie anders dan bij een vergunningplichtig bedrijf. Er zijn geen akoestische milieubelangen die als normen in de vergunning zijn vastgelegd. Wanneer uit onderzoek blijkt dat een bedrijf ook na het realiseren van de nieuwe geluidsgevoelige bestemming nog aan de normen uit het Activiteitenbesluit kan voldoen, dan wordt het niet in zijn belangen geschaad. De nieuwe geluidsgevoelige bestemming kan in die situatie veel dichter bij het bedrijf geprojecteerd worden dan het vroegere toetsingspunt (de dichtstbijzijnde bestaande geluidsgevoelige bestemming).

Wanneer naast het bestaande bedrijf ook andere geluidsbronnen aanwezig zijn moet de cumulatieve geluidsbelasting op de nieuwe geluidsgevoelige bestemming beschouwd worden om een uitspraak te kunnen doen over het akoestisch klimaat.

Afwijken richtafstanden
Er kan, wanneer dat planologisch wenselijk wordt geacht, worden afgeweken van de richtafstanden van de VNG-brochure. In een dergelijke situatie zal in ieder geval gemotiveerd moeten worden dat er in de specifieke situatie toch sprake is van een aanvaardbaar akoestisch klimaat. Bij deze motivering kan gebruikt gemaakt worden van een toetsingskader uit de Wet milieubeheer (bijvoorbeeld de Handreiking Industrielawaai en vergunningverlening of het Activiteitenbesluit). Dit kader komt in grote lijnen overeen met het kader in stap 2 van bijlage 5.3 van de VNG-publicatie. Men moet er daarbij wel op bedacht zijn dat voor de beoordeling van het akoestisch klimaat alle geluidsbronnen beschouwd moeten worden. Ook bronnen die in het milieuspoor buiten de beoordeling vallen (laden en lossen in de dagperiode, menselijk stemgeluid, onversterkte muziek ed.).

Daarnaast zal, afhankelijk van de concrete situatie, ook onderzocht worden wat de gevolgen van het afwijken van de richtafstanden zijn op de ontwikkelingsmogelijkheden (in relatie tot geluid) in het bestemmingsplan.

Bestaande milieubelangen
Over het eerbiedigen van bestaande milieubelangen van een bestaand bedrijf in de ruimtelijke afweging nog het volgende. Het niet in acht nemen van de normen uit de milieuvergunning bij de ruimtelijke afweging houdt in principe altijd een inbreuk in op de belangen van een bedrijf. Wanneer het toch wenselijk is om in een dergelijke situatie een geluidsgevoelige bestemming te realiseren zal eerst de milieuvergunning aangepast moeten worden. Er zijn twee situaties denkbaar:

• De normen uit de vergunning zijn voor het bestaande bedrijf te ruim. Via een ambtshalve wijziging van de vergunning kan het normenpakket worden aangepast aan de geluidbelasting van de vergunde activiteiten van het bedrijf (met toepassing van de best beschikbare technieken). Bestaande milieurechten van een bedrijf zijn immers rechten op het uitvoeren van bestaande activiteiten en niet een recht op een bepaalde geluidsruimte.
• De normen uit de vergunning zijn passend, maar het bestaande bedrijf neemt vrijwillig maatregelen om de geluidsuitstraling in te perken. De kosten van de afgesproken maatregelen komen niet voor rekening van het bedrijf. Een dergelijke afspraak tussen bedrijf, gemeente en eventueel een projectontwikkelaar is niet bestuursrechtelijk af te dwingen. De juridische borging (aanpassing van de vergunning) moet voor de vaststelling van het bestemmingsplan gereed zijn. Via een exploitatieplan of een anterieure overeenkomst kunnen de kosten van de maatregelen verhaald worden op de projectontwikkelaar.

De bovenstaande laatste optie kan ook worden gehanteerd bij een bedrijf dat onder het Activiteitenbesluit valt. In deze situatie worden de maatregelen vastgelegd in maatwerkvoorschriften.

Andere functies (of objecten) bij een geluidsbron

Zoals al in de inleiding van deze paragraaf is aangegeven zijn in de Wgh de geluidsgevoelige bestemmingen die bescherming krijgen van die wet limitatief opgesomd. Naast het stiltegebied (zie stiltegebied ) zijn er echter ook andere functies (of objecten) die in het kader van de Wro (een goede ruimtelijke ordening) in een zekere mate van bescherming behoeven, ook al zijn deze "geluidsgevoelige" bestemmingen niet in de Wgh genoemd. Voorbeelden zijn begraafplaatsen en kantoren.

Leidend bij dergelijke afwegingen is, zoals gezegd, een goede ruimtelijke ordening. In de afweging gaat het om een aanvaardbaar akoestisch klimaat voor de nieuwe functie enerzijds en om het niet onredelijk inperken van de gebruiksmogelijkheden van omliggende bestemmingen anderzijds.

Daarbij is de vraag wat een aanvaardbaar akoestisch klimaat is. Dit hangt af van de aard van de functie en de omgeving. Dit zal voor een begraafplaats, een vakantiepark of een tuin telkens anders zijn. In deze ruimtelijke afweging speelt de bestaande omgeving en andere niet-akoestische ruimtelijke factoren een grotere rol en is de invloed van het aspect akoestisch klimaat kleiner.

In een dergelijke situatie kan wel worden aangesloten bij bestaande toetsingskaders zoals de Wgh of de Wet milieubeheer. Hierbij worden deze toetsingskaders meer gebruikt als een ondergrens. Wanneer de ondervonden geluidbelasting aanvaardbaar is voor een Wgh-geluidsgevoelig object is deze zeker aanvaardbaar voor functies (of objecten) zoals tuinen en kantoren. Wanneer de geluidbelasting hoger is dan wat voor Wgh-geluidsgevoelige objecten nog aanvaardbaar is zal het bevoegd gezag zelf moeten beoordelen of dit voor de te realiseren functie nog acceptabel is.

Een stiltegebied

Wanneer een stiltegebied door de provincie in een provinciale verordening is opgenomen dan moet daarmee bij het opstellen van het bestemmingsplan rekening worden gehouden. Bestaande activiteiten kunnen in hun huidige omvang doorgang vinden. Nieuwe geluidproducerende activiteiten kunnen niet worden bestemd. Te denken is aan bestemmingen die evenementen, lawaaisporten, verkeersaantrekkende bedrijven, recreatiebedrijven, of toeristische attracties mogelijk maken. Overigens brengt een goede ruimtelijke ordening met zich mee dat in de gebieden rond het stiltegebied een akoestische afweging moet worden gemaakt wanneer geluidproducerende activiteiten worden gerealiseerd.

Stiltegebied in verbeelding
Door middel van een gebiedsaanduiding milieuzone kan een stiltegebied worden opgenomen op de verbeelding. De functie hiervan is vooral gericht op communicatie/duidelijkheid. In de planregels wordt opgenomen dat er ter plaatse van deze gebiedsaanduiding geen nieuwe geluidproducerende activiteiten zijn toegestaan.