Hoofdstuk 0 Inleiding

Aanleiding voor de actualisatie PGS 15

De Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen bestaat uit verschillende delen. De PGS 15 vormt deel 15 uit deze reeks. De inhoud van de PGS 15 is vastgesteld door de PGS programmaraad. De programmaraad is gevormd door vertegenwoordigers vanuit de overheden (IPO, de VNG (Vereniging Nederlandse Gemeenten), Arbeidsinspectie, de NVBR en het ministerie van Infrastructuur en Milieu alsmede het bedrijfsleven VNO/NCW en MKB Nederland en werknemersorganisaties).

De voorganger van de PGS 15:2011 is de PGS 15:2005. De PGS 15:2011 is een partiële herziening van PGS 15:2005 en komt voort uit een aantal errata en een behoorlijk aantal vragen en opmerkingen die zijn neergelegd bij de InfoMil Helpdesk. Aan de PGS 15 is een nieuw hoofdstuk toegevoegd over de tijdelijke opslag van verpakte gevaarlijke stoffen (hoofdstuk 10).

Daarnaast is in de PGS 15:2011 aandacht besteed aan een volledige actualisatie van de gewijzigde wet- en regelgeving. De nieuwe huisstijl van de PGS-beheerorganisatie is toegepast.

Het beheer van de PGS-publicatiereeks is vanuit de Rijksoverheid overgedragen aan de PGS-beheerorganisatie.

Relatie met wet- en regelgeving

In hoofdstuk 0 van de PGS 15 worden de verschillende relaties met andere wetgeving beschreven.

PGS 15 bevat richtlijnen voor de arbeidsveilige, milieuveilige en brandveilige opslag van verpakte gevaarlijke stoffen. Dit betekent dat er vanuit deze drie invalshoeken naar opslagvoorzieningen wordt gekeken en ook wordt toegezien op de naleving van de richtlijn. PGS 15 is echter niet rechtstreeks van toepassing; de richtlijn heeft pas rechtskracht op het moment dat dit ergens anders juridisch is vastgelegd. Hiervoor zijn de Wabo (bouw en milieuactiviteiten), het Activiteitenbesluit en de Arbeidsomstandighedenwet relevant.

De meest actuele versies van de wetgeving is te vinden op www.wetten.nl/.

Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht (Wabo) en samenhang met besluiten

De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) regelt de procedure voor een omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning is één geïntegreerde vergunning voor bouwen, wonen, monumenten, ruimte, natuur en milieu. Voor een aantal van deze activiteiten zijn besluiten van kracht die voorschriften stellen die opgenomen moeten worden in de omgevingsvergunning en voorschriften die rechtstreeks werkend zijn.

Bouwbesluit

Het Bouwbesluit 2012 vormt de basis voor de bouwkundige eisen aan opslagvoorzieningen. Daarbij geldt dat de in de Regeling bouwbesluit 2012 geformuleerde prestatievoorschriften niet altijd toereikend zijn voor de opslag van verpakte gevaarlijke stoffen. Om die reden zijn de bouwkundige eisen in PGS 15 aanvullend op het bouwbesluit. In de omgevingsvergunning voor activiteit bouw wordt PGS 15 opgenomen.

Gebruiksbesluit

Het gebruiksbesluit is in april 2012 opgenomen in het Bouwbesluit 2012. De voorschriften voor het brandveilig gebruik van een bouwwerk zijn opgenomen in hoofdstuk 7 van het Bouwbesluit.

Activiteitenbesluit

Voor veel bedrijven is de wijze van omgaan met verpakte gevaarlijke stoffen voorgeschreven in het Activiteitenbesluit. Voor bedrijven die als Type C inrichtingen zijn aangewezen voor bepaalde milieuactiviteiten moet de opslag van verpakte gevaarlijke stoffen expliciet worden beschreven in de omgevingsvergunning op grond van de Wabo. In de vergunning wordt een relatie met PGS 15 gelegd. Het opnemen van de PGS 15 is maatwerk waarbij de vergunningverlener beoordeelt welke aspecten van de PGS 15 kunnen worden overgenomen.

Voor de Type A en B inrichtingen is het gehele Activiteitenbesluit met bijbehorende Activiteitenregeling (ministeriële regeling) van toepassing en is geen omgevingsvergunning voor milieu nodig. In het Activiteitenbesluit wordt in hoofdstuk 4 voor de opslag van verpakte gevaarlijke stoffen verwezen naar de PGS 15:2011 versie 1.1, waarbij afhankelijk van de aard van de gevaarlijke stoffen verwijzingen naar specifieke onderdelen uit PGS 15 zijn opgenomen. Daarbij is uitsluitend verwezen naar die bepalingen die op grond van de milieuveiligheid kunnen worden voorgeschreven.

Voor bedrijven die met het van kracht worden van het Activiteitenbesluit op het bedrijf niet meer vergunningplichtig zijn, geldt een algemene overgangstermijn. De overgangstermijn regelt dat de voorschriften van de vergunning gedurende drie jaar gelden als maatwerkvoorschrift, mits de voorschriften van die vergunning vallen binnen de bevoegdheid van het bevoegd gezag tot het stellen van maatwerkvoorschriften. Deze bevoegdheid is ten aanzien van de opslag van verpakte gevaarlijke stoffen opgenomen in de artikelen 4.5 en 4.6 van de Activiteitenregeling.

Best beschikbare techniek (BBT)

Bedrijven moeten in hun werkwijzen en processen voldoen aan de Best Beschikbare Technieken (BBT). PGS 15:2011 is aangewezen als BBT-document. De aanwijzing van BBT-documenten vindt plaats in artikel 9.2 van de Ministeriële Regeling Omgevingsrecht (MOR). Bij vergunningverlening moet het bevoegd gezag rekening houden met de BBT-documenten. Het overzicht van de BBT-documenten staat in Bijlage 1 van het MOR. Deze documenten waren voorheen opgenomen in de Regeling aanwijzing BBT-documenten.

In Bijlage 1 van het MOR is PGS 15:2011 versie 1.1 (nog) niet opgenomen en is daarom niet aangewezen als verplicht BBT-document. Versie 1.1 bevat ten opzichte van versie 1.0 enkele verbeteringen en een aangepaste definitie van bedrijfsbrandweer. De nieuwe PGS richtlijn kan worden toegepast bij vergunningverlening met de motivatie dat er naast de aangewezen BBT-documenten sprake is van nieuwe inzichten over de stand der techniek. De Raad van State heeft dit bevestigd in een uitspraak over het gebruik van een nieuwe, nog niet aangewezen BBT in het kader van de IPPC-richtlijn (Bref).

Niet alle PGS richtlijnen zijn aangewezen als BBT-document. Vaak zal zo'n PGS richtlijn wel de stand der techniek weergeven en kan die richtlijn toch worden gebruikt bij het opstellen van vergunningvoorschriften.

Verschillen pgs 15:2011 vs1.0 en 1.1

Ten opzichte van PGS 15:2011 versie 1.0 (december 2011) is deze versie gewijzigd op de volgende punten:

• Paragraaf 0.2.5 ‘Gebruiksbesluit' is verwijderd aangezien deze niet meer bestaat.

• De verwijzing in tabel 1.1 ‘Toepassingsgebied PGS 15' in de onderste regel is gewijzigd naar artikel 2a (niet meer naar artikel 18) van de Wet Gewasbeschermingsmiddelen en biociden.
• In tabel 1.1 en toelichting van vs 3.1.1 stonden UN 3082 en UN 3077 foutief gekoppeld aan classificatiecodes M6 en M7.
• Foutieve verwijzingen in 4.8.2 zijn hersteld.
• in de toelichting op vs 6.1.1 is de verwijzing naar het Arbeidsomstandighedenbesluit beleidsregel 4.4-6 gewijzigd in beleidsregel 4.4-9.
• In bijlage A is de definitie van ‘bedrijfsbrandweer' toegevoegd. De definitie ‘categorie 1 bedrijfsbrandweer' en ‘categorie 2 bedrijfsbrandweer' zijn geschrapt.
• In bijlage A is de definitie van ‘CMR-stoffen' gewijzigd. Door veranderingen van de categorieën in de regelgeving was er een onterechte verzwaring opgetreden.
• In bijlage A is in de definitie van ‘uitgangspuntendocument' de verwijzing naar vs 4.8.3 gecorrigeerd.
• In bijlage F1.4 is het woord ‘noodzakelijk' toegevoegd in de eerste zin, de zin was niet compleet.
• De tekst in F 2.8 kenmerk f en in F 2.9 kenmerk g is vervangen.

Arbeidsomstandighedenwet- en regelgeving

De inspectie SZW gebruikt PGS 15 bij het toezicht op de meestal als doelvoorschrift geformuleerde bepalingen in de Arbeidsomstandighedenwet, het Arbobesluit en de Arboregeling. In relatie tot de opslag van verpakte gevaarlijke stoffen gaat het onder meer om correcte opslag gezien de eigenschappen van een stof, goede inrichting van de opslag (waaronder juiste scheiding van onverenigbare combinaties van stoffen, productopvang, ventilatie en vluchtwegen) en juiste organisatie van de werkzaamheden (deskundigheid, persoonlijke beschermingsmiddelen en noodmaatregelen).

PGS 15 biedt voor zowel het Wabo bevoegd gezag als voor de inspectie SZW een toetsingskader voor opslagen van verpakte gevaarlijke stoffen. Een groot deel van de voorschriften uit PGS 15 heeft een grondslag in zowel de milieuwetgeving als in de arbeidsomstandighedenwetgeving. Dit betekent dat zowel het Wabo-bevoegd gezag als de Arbeidsinspectie toezicht kunnen houden op de naleving daarvan. De voorschriften in PGS 15 zijn voorzien van een code (Wabo en AI) die aangeeft welke overheidsdiscipline voorziet in de uitvoering, advisering, vergunningverlening of het houden van toezicht. Toch kan dit in de praktijk nog wel eens tot onduidelijkheden leiden, zeker wanneer voorschriften op een andere manier worden geïnterpreteerd. Om een en ander vroegtijdig af te stemmen, is het voor het Wabo-bevoegd gezag en de inspectie SZW aan te bevelen om afspraken te maken over de terugkoppeling van geconstateerde onrechtmatigheden. Daar waar repressieve handhaving noodzakelijk is, wordt aanbevolen om in onderling overleg de meest efficiënte werkwijze te kiezen. Algemeen geaccepteerd uitgangspunt in de rechtspraak is namelijk, dat iemand niet via twee wegen voor dezelfde overtreding kan worden aangesproken.

Relatie PGS 15 met Besluit Externe veiligheid (Bevi en Revi)

PGS 15 bevat geen bepalingen ten aanzien van aan te houden afstanden tot objecten buiten de inrichting. Bedrijven die vallen onder het Besluit externe veiligheid inrichtingen milieubeheer (Bevi) en bijbehorende Regeling externe veiligheid inrichtingen milieubeheer (Revi), zijn onder meer van toepassing zijn op inrichtingen met opslagvoorzieningen met meer dan 10.000 kg verpakte gevaarlijke stoffen per opslagplaats. Bij vergunningverlening en andere door het bevoegd gezag te nemen besluiten, zoals bestemmingsplanwijzigingen, moeten de in het Bevi genoemde grenswaarden voor het plaatsgebonden risico dan wel de in het Revi genoemde afstanden tot (beperkt) kwetsbare objecten in acht worden genomen. De Revi gaat er van uit dat wordt voldaan aan de voorschriten van PGS 15. Pas in dat geval gelden de genoemde afstanden. Dit betekent dat toezicht op de naleving van de voorschriften uit PGS 15 van belang is voor de juiste toepassing van de afstanden uit de Revi.

Een inrichting met meerdere opslagvoorzieningen, elk bestemd voor minder dan 10.000 kg, valt overigens niet onder het Bevi.

Opslag niet ADR maar wel irriterende, schadelijke of viskeuze stoffen

Voor opslagvoorzieningen, waar voor meer dan 10.000 kg aan uitsluitend irriterende, schadelijke of viskeuze stoffen (voor zover uitgesloten van het ADR) worden opgeslagen, geldt het Bevi. Zie hiervoor Wet milieubeheer, artikel 9.2.3.1 lid 2. De definitie van gevaarlijke stoffen in het Bevi is dus niet gelijk aan die van het Activiteitenbesluit en PGS 15. Voor de aanwijzing van potentieel gevaarlijke inrichtingen in het Bevi geldt een criterium; een inrichting dat een plaatsgebonden risico veroorzaakt of kan veroorzaken dat hoger is dan 10^-6 per jaar valt onder het Bevi.

Verschil in definitie gevaarlijke stof conform Bevi en PGS 15

Gevaarlijke stof (conform Bevi):

• stof of preparaat dat bij of krachtens het Besluit verpakking en aanduiding milieugevaarlijke stoffen en preparaten is ingedeeld in een categorie als bedoeld in artikel 9.2.3.1, tweede lid, van de Wet milieubeheer, of
• gevaarlijke stof als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen

Gevaarlijke stof (conform PGS 15)

Stoffen en voorwerpen, waarvan het vervoer conform het ADR is verboden of slechts onder daarin opgenomen voorwaarden is toegestaan, dan wel stoffen, materialen en voorwerpen aangeduid in de IMDG-Code.

Alle gevaarlijke stoffen en voorwerpen die onder deze definitie van de PGS 15 vallen moeten voor het vervoer zijn geëtiketteerd. Bovendien zijn alle betreffende stoffen en voorwerpen vermeld in tabel A (lijst van gevaarlijke goederen) van bijlage A van het ADR of de IMDG-code.

De definitie van gevaarlijke stof conform het Bevi omvat meer en andere stoffen dan gevaarlijke stoffen zoals bedoeld in de PGS 15. Bij het gebruik van de term gevaarlijke stof dient dus nagegaan te worden in welk kader dit wordt benoemd. Ten behoeve van de PGS 15 wordt dus verwezen naar het ADR en de IMDG-Code (International Maritime Dangerous Goods Code).

ADR

PGS 15 sluit voor de indeling van gevaarlijke stoffen aan bij de Wet vervoer gevaarlijke stoffen (Wvgs). De classificatie van gevaarlijke stoffen vindt plaats conform het ADR. Een indeling in klassen met bijbehorende labels/etiketten is weergegeven in onderstaande tabel: